金融观察◎
社会资本选择ＰＰＰ项目要点分析
孙祥宇
摘 要:国家为了缓解地方债务ꎬ激活民间资本ꎬ从２０１４年开始ꎬ新一轮ＰＰＰ模式应用到公共服务和基础设施建设领域ꎬ历经６年ꎬＰＰＰ模式在国内得到广泛应用ꎮＰＰＰ项目ꎬ通常是由与社会资本共同出资组建项目公司ꎬ双方签订正式ＰＰＰ合同ꎬ后期项目各流程由项目公司承担ꎬ则利用项目运营期绩效考核结果给社会资本支付付费或者可行性缺口补助ꎬ社会资本通过付费或可行性缺口补助获得投资收益ꎮ目前市场上ＰＰＰ项目很多ꎬ社会资本选择ＰＰＰ项目时主要应该从项目所在地情况以及项目本身优劣两个方面考虑ꎬ其中项目所在地情况主要包括地方财政状况、信用等ꎻ项目自身优劣包括立项手续是否完善、项目是否入库、财务测算能否满足要求、融资方案能否落实等ꎮ项目选择对于保证社会资本的投资收益、提高投资效率都起到至关重要作用ꎬ只有选择好的项目ꎬ项目才能正常运行ꎬ保证社会投资人的投资回报ꎮ
关键词:ＰＰＰ模式ꎻ项目选择ꎻ应用
中图分类号:Ｆ２８３ 文献标识码:Ａ 文章编号:１００８－４４２８(２０１９)８２－００８７－０３
一、引言
ＰＰＰꎬ全称为ＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐꎬ在我国常被译作“与社会资本合作”ꎮ意即在城市基础建设中协调与市场的关系ꎬ从社会获得资本投注或与社会资本合作ꎬ从而提供更好的公品或服务ꎮ
２０１４年国家财政部发布的«关于２０１４年和地方预算草案»ꎮ在草案中ꎬ财政部提出要探索推广运用ＰＰＰ模式ꎬ为城市化建设提供多元可持续的资金保障ꎬ从而为公众提供更好的公品和服务ꎮ
自此ꎬＰＰＰ模式逐渐发展起来ꎬ从国家到地方的各级都颁布了相应的支持ꎬＰＰＰ项目数量和投资额均保持不断增长的态势ꎮ截至２０１９年１０月３１日ꎬ财政部和社会资本合作中心“ＰＰＰ综合信息平台项目管理库”其中所收录得ＰＰＰ项目共计九千二百余个ꎬ总投资额超过十四万亿元ꎬ包括能源、交通运输、农业水利等十九个行业ꎮ
但实际发展时存在地方征服滥用ＰＰＰ模式ꎬ甚至通过ＰＰＰ模式进行变相融资等等不规范操作问题日益突显ꎬ加大了地方隐性债务风险ꎮ为规范ＰＰＰ项目运作ꎬ我国财政部陆续出台相关法规ꎬ进一步规范和完善ＰＰＰ项目运作ꎮ２０１８年ꎬ对财政部综合信息平台内的项目进行梳理ꎬ对不符合要求的项目及时清理出库ꎬ并对新入库的项目严格审查ꎮ
财金〔２０１９〕１０号以及«投资条例»相继出台ꎬ对于ＰＰＰ模式运作更深一步的规范ꎬ目前国内ＰＰＰ市场已经回归理性ꎬ但迫于地方通过基建板块来扩大内需ꎬ实现地方ＧＤＰ增长压力ꎬ咨询机构、设计院等ＰＰＰ项目先期介入部门对ＰＰＰ项目的论证、研究并不充分ꎬ为了“做项目”而做项目的现象仍有发生ꎬ所以市场上很多ＰＰＰ项目并不如描述版美好ꎬ项目选择仍然关键ꎮ项目选择关系到社会资本投资能否安全运行、投资回报能否有效获得ꎮ本文主要是通过项目所在地情况以及项目自身情况两个方面分析阐述社会资本在ＰＰＰ项目选择方面的要点ꎬ对社会资本如何选择ＰＰＰ项目提供借鉴ꎮ二、项目所在地选择
ＰＰＰ项目核心ꎬ即向社会资本购买相应的服务ꎬ并依据项目运营期间绩效考核结果支付付费或可行性缺口补助ꎮ项目所在地的财政状况等因素直接关系到社会资本能否按约定收回投资成本及获得投资收益ꎻ财政状况好的地方ꎬ也不乏出现失信ꎬ不安排ＰＰＰ支出责任的现象ꎮ所以ꎬ在ＰＰＰ项目选择时ꎬ社会资本应密切关注地方财政状况和信用两个方面ꎮ
(一)地方财政状况
掌握地方财政状况ꎬ首先要从国家层面了解国家发展区域的侧重点ꎬ哪些地方经济发展势头较好ꎬ国家扶持力度较大ꎮ２０１０年ꎬ«关于印发全国主体功能区规划的通知»(国发〔２０１０〕４６号)提出规划国家未来的发展方向ꎬ也是第一次提到城市群的概念ꎬ此次规划区域主要包括优先开发区域和重点开发区域ꎮ优先开发区域经济实力要好于重点开发区域ꎬ并且可以享受更多的国家扶持ꎬ所以社会资本在选择ＰＰＰ项目上是应重点关注优先开发区域ꎮ
在确定ＰＰＰ项目选择区域之后还需要进一步了解地方的财政状况ꎬ地方财政收入主要包括一般预算收入、性基金预算收入、国有资本预算收入、社保基金预算收入ꎬ基建预算主要来源于前二者预算收入ꎮ因财金〔２０１９〕１０号规定ＰＰＰ项目从一般公共预算列支的财政支出责任ꎮ在每年底的工作报告中会说明上一年度一般公共预算收入、一般公共预算支出ꎬ根据公共预算数据结合项目自身的年度付费或可行性缺口补助数额ꎬ可以判断是否有财政实力来运作ＰＰＰ项目ꎮ社会资本在考虑一般公共预算之外ꎬ还需要了解当地的综合债务率(年末债务余额/债务年限/当年综合财力)、一般债务率(年末一般债务余额/债务年限/当年一般公共预算可偿债能力)、专项债务偿债保障倍数(当年性基金预算收入/平均到期还本规模)等负债指标ꎬ综合判断地方的财政实力ꎮ
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(信用是公众对的信任度的反映二)地方信用
ꎮ信用评价是国内权威信用评估机构对主体信用评价的重要手段ꎮ
依据实际情况可以将地方的信用等级划分为不同级别ꎬ目前共划分为９个等级ꎬ具体如表１所示ꎮ
表１
符号定义
ＡＡＡ主体债务具有极强的债务还本付息能力ꎬ且自身有着极强的履约意识ꎬ违约风险几乎可以忽略
ＡＡ主体债务具有较强的债务还本付息能力ꎬ违约风险相对较低Ａ主体债务还本付息能力较强ꎬ但内外因素容易影响其偿债能力ꎬ如经济变化、市场发展等ꎬ总体违约风险较低
ＢＢＢ主体债务具有一般性债务还本付息能力ꎬ偿债能力容易受到内外环境因素变化的影响ꎬ违约风险一般
ＢＢ主体债务有着较弱的还本付息能力ꎬ受到内外因素影响较大ꎬ存在较高的违约风险
Ｂ主体债务还本付息能力存在不确定性ꎬ如果市场经济环境良好ꎬ则违约风险相对较低ꎻ反之违约风险较高
ＣＣＣ主体债务还本付息能力存在不确定性ꎬ对市场经济环境有着极度依赖性ꎬ反之违约风险较高
ＣＣ主体债务还本付息能力的不确定性较大ꎬ存在较高的违约风险Ｃ
主体债务还本付息能力非常弱ꎬ大多存在违约事实
还能力 根据专业评估机构对的信用评级、失信违约的可能性ꎬ综合评判信用ꎬ分析债务偿ꎮ
此外ꎬ２０１９年６月ꎬ和印发«关于做好地方专项债券发行及项目配套融资工作的通知»ꎬ明确在全国范围内加快建立统一的地方债务信息公开平台ꎬ并将强化信用评级和差别定价作为完善专项债券管理及配套措施一个重要手段ＰＰＰ项目专项债的发行能否成功以及发行债券利率的高低ꎬ所以信用也决定着三(、ꎮ
投资方式２０１９一)项目自身条件分析立项手续是否完善
、年新出台的资本金注入方式投资的项目«投资条例»ꎮ规定ＰＰＰ:采取直接项目属于投资范畴ꎬ所以应严格按照条例规定实行立项手续ꎬ目前国内项目立ＰＰＰ项程序主要包括审批制、核准制、备案制费和可行性缺口补助项目应该采用核准制或备案制模式特点ꎬ付费项目应该采用审批制ꎬ纯使用者付ꎮ根据ꎮ立项手续不完善ꎬＰＰＰ项目违反法律规定ꎬ项目实施风险巨大ꎮ社会资本不应选择尚未立项或无法立项的(项目是否入库是判断一个二)项目是否入库
ＰＰＰ项目ꎮ
ＰＰＰ项目优劣的重要指标ꎬ目前针对入库有很多说法ꎬ财政部和都有ＰＰＰ项目库ꎬ甚至各省级财政部门也有ＰＰＰ管理库ꎬ严格意义上的ＰＰＰ项目库是指财政部和社会资本合作中心的全国ＰＰＰ综合信息平台项目管理库ꎮ根据(财金〔２０１５〕１６６号)规定:未纳入综合信息平台项目库的项目ꎬ不得列入各地ＰＰＰ项目目录ꎬ原则上不得通过财政预算安排支出责任ꎮ针对ＰＰＰ项目入库标准最重要的文件是财办金〔２０１７〕９２号ꎬ文件对从２０１７年１１月１０日起新入库的项目进行审查ꎬ并对之前不符合要求的项目进行整改〔２０１７〕９２ꎮ财金社会资本在选择号的文件要求ＰＰＰꎬ并提出补充〔２０１９〕１０项目时ꎬ对于还没有入库的项目一
ꎮ
号再一次强调财办金—８８—
定要分析其是不是违反财办金〔２０１７〕９２号、财金〔２０１９〕１０文件要求ꎬ如有违反则存在无法入库的风险ꎮ对于已经入库的项目要分析是不是存在被清理(、部分ＰＰＰ三)退库的风险ꎮ
ꎬ在项目前期一定要对项目概算指标进行测算项目的工程利润是社会资本收益组成的一个重要项目概算是否充足
ꎮ第一部分ꎬ建筑安装工程费用中ꎬ主要测算施工成本指标ꎬ应充分考虑主材及地材的涨价风险ꎬ并为建设期设计优化变更做好铺垫ꎮ第二部分ꎬ设备及工器具中ꎬ应分析设备型号、标准、更新等方面ꎬ合理测算此部分成本指标ꎮ第三部分ꎬ主要包括工程建设时的其他费用ꎬ如ꎬ立项费用、报批费用等ꎬ这些需要和约定在概算范围内包干使用ꎻ预备费用包括基本预备费和涨价预备费ꎬ根据实际情况测算出此部分成本指标ꎮ如测算概算指标不足应立即与沟通协商ꎬ在满足不超原概算(１０四％)的范围内争取调高概算指标ꎮ
传统投资的一种评价方法ＰＰＰ项目物有所值评价是判断是否采用物有所值评价
ꎬ在项目识别阶段开展ＰＰＰ模式代替ꎮ评价包括定性评价和定量评价两个部分ꎬ定性评价重点关注ＰＰＰ与传统模式相比的优势ꎮ定量评价主要通过对项目全生命周期内支出成本现值与公共部门比较值进行比较ꎬ依据这些内容对项目生命周期内的成本是否收到ＰＰＰ项目的影响ꎮ财办金〔２０１７〕９２号文ꎬ未通过物有所值论证的项目ꎬ不得入库ꎻ财金〔２０１９〕１０号提出ꎬ规范的ＰＰＰ项目ꎬ需按规定履行物有所值评价程序(ꎮ
财政承受能力论证是指识别五)财政承受能力论证
、测算和社会资本合作项目的各项财政支出责任ꎬ科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响ꎬ为ＰＰＰ项目财政管理提供依据ꎮ财办金〔２０１７〕９２号文ꎬ未通过财政承受能力论证的项目ꎬ不得入库ꎻ财金〔２０１９〕１０号提出ꎬ规范的ＰＰＰ项目ꎬ需按规定履行财政承受能力论证程序ꎬ并严格执行一般公共预算支出１０％的红线ꎮ
财政承受能力论证主要由财政部门(或ＰＰＰ中心)应当会同行业主管部门共同开展ꎬ必要时可通过采购方式聘请专业中介机构协助ꎮ财政承受能力论证是履行合同义务的重要保障ＰＰＰ正常运行ꎬ有利于规范ＰＰＰ项目财政支出管理ꎬ实现(划性文件ＰＰＰ六)ꎮ
项目实施方案是指为实施实施方案
ＰＰＰ项目编制的计ＰＰＰꎬ包含ＰＰＰ项目合作的主要内容ꎬ社会资本在选择析综合判断项目时一定要重点关注实施方案ＰＰＰ项目的优劣ꎮ按照和社会资本合作模ꎬ通过对实施方案的分式操作指南(试行)(财金〔２０１４〕１１３号文)规定ꎬ实施方案主要包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系１.、监管架构、采购方式选择等内容ꎮ
主要包括基本情况项目概况
、经济技术指标和项目公司股权情况等ꎬ是对项目的整体介绍ꎮ此部分中社会资本应重点关注投资退出机制ꎮ退出机制中社会资本应该保留股权转让(尽量争取在股权锁定期满之后可以进行股权转让)的权利ꎬ并积极开展资产证券化业务２.风险分配基本框架
ꎬ保障项目现金流ꎮ
按照ＰＰＰ项目风险分配原则ꎬ一般情况下法律和风险、项目合法合规风险应由承担ꎻ设计、建造、财务和运营维护等商业风险尽量由双方共同承担ꎬ如方不承担商业风险ꎬ则社会资本需在合同协议中明确风险承担底线以及相应保障措施ꎻ３.不可抗力等风险由和社会资本合理共担ꎮ
项目运作方式主要包括委托运营项目运作方式
、建设－运营－移交、建设－拥有－运营、转让－运营－移交和改建－运营－移交等ꎮ此部分应重点关注ＰＰＰ模式框架ꎬ理清各合作主体之间的关系ꎬ并分析各合作主体的合法性ꎬ如授权主体是否为县级以上４.ꎬ实施机构是否为职能部门等ꎮ
通常情况下交易结构包括三个主要部分交易结构分析
ꎬ即投融资结构、汇报机制及配套安排等ꎮ投融资结构重点关注投融资结构设计、项目资金筹措、融资资金等ꎻ回报机制重点关注回报方式、参数指标、付费或可行性缺口补助测算及支付、支付方式等ꎻ相关配套安排重点关注项目前期工作责任主体以及工程建设其他费用的使用５.合同体系主要包括项目合同合同体系
ꎮ
、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等ꎮ项目合同是其中最核心的法律文件ꎮＰＰＰ项目选择阶段应重点关注股东合同和ＰＰＰ项目合同ꎬ综合分析合同中权利义务６.监管架构主要包括授权关系和监管方式监管架构
、交易条件、履约保障和调整衔接等条款ꎮ
ꎮ授权关系主要是对项目实施机构的授权ꎬ以及直接或通过项目实施机构对社会资本的授权ꎻ监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等ꎮ此部分应重点关注履约监管内容是否合理７.ꎬ是否会影响到项目公司日常正常性运行ꎮ
项目采购应根据选择合适采购方法
«中华人民共和国采购法»及相关规章制度执行ꎬ并根据财金〔２０１９〕１０号要求ꎬ采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式进行项目采购ꎮ社会资本要关注采购程序是否合法并且根据采购文件要求梳理自己单位的资质业绩ꎬ查看是否满足要求ꎮ
此外ꎬ根据财办金〔２０１７〕９２号文、财金〔２０１９〕１０号要求ꎬ所有ＰＰＰ项目均应采取绩效考核ꎮ绩效考核内容包括评分标准、考核基数、考核结果运用及相应的奖惩措施等绩效考核方案ꎮ社会资本努力规避绩效考核机制不合理、不可控、主观性带来的付费或可行性缺口补助核减风险ꎬ保护社会资本合理收益(ꎮ
项目财务测算结果是反映一个投资项目收益最重要指七)财务测算能否满足要求
标ꎮ参照«建设项目经济评价方法与参数»(第三版)对项目全投资财务内部收益率及资本金财务内部收益率进行测算ꎮ社会资本在进行项目财务测算是应重点关注以下几点１.期应不少于２.资本结构项目合作期:项目资本金比例１０年ꎬ不多于:合作期一般包括建设期和运营期、资本金投入节奏等ꎮ
ꎮ
３０年ꎮ
ꎬ合作的比率３.ꎮ折现率选择合理确定折现率:是指将未来有限期预期收益折算成现值ꎬ对于测算财务净现值指标至关
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重要ꎮ
款方式４.银行贷款:实际贷款利率、等额本金还是等额本息还还是在运营期补贴５.、付费或者可行性补贴方式贷款宽限期等ꎮ
ꎬ是否采用财金〔２０１５〕２１:是在建设期补贴号文公式ꎬ是否为平滑支出策、收费定价和调价机制６.运营收入ꎮ
:使用者付费项目应提前考虑收费免征政ꎬ必要是聘请第三方咨询机构对项目运量进行调查ꎮ可行性缺口补助项目在充分考虑收费免征、收费定价和调价机制基础上ꎬ还需考虑是否对运量设置最低保障ꎬ如社会资本承担较大运量风险ꎬ则需聘请三方咨询机构对项目运量进行调查养数据７.ꎮ
ꎬ运营成本合理确定运营成本的组成:根据项目类型及所在地同类项目的运营维、确定和调整原则ꎬ运营成本主要包括:日常维修费用、管理费用、设备更新改造追加费用、大中修费用计算ꎬ并考虑大中修成本是否平摊至各运营年度ꎮ
法认定为固定回报８.折旧与摊销ꎬ:ＰＰＰ按照«项目要求企业会计准则解释第１００％与绩效考核挂钩２号»将其确ꎬ无定为无形资产ꎬ所以要采用无形资产摊销方式计算折旧与摊销ꎮ
有减免９.税收:税率、是否返还法定公积金和盈余公积金１０.提取公积金ꎮ
、所得税是否:按照(ꎮ
«公司法»相关要求ꎬ提取项目公司项目融资方案能否落实是保证项目是否能够正常运转八)融资方案能否落实
的一个必要的因素ꎬ社会资本在评判一个项目时一定要秉承融资方案先行的理念ꎬ在项目运作初期就应该充分与项目所在地银行进行对接ꎬ按照２０１８年出台的资管新规探讨融资方案的可实施性ꎬ保证在当地银行出具贷款承诺函之后方可进行项目投标ꎮ如果项目融资不到位ꎬ则项目工程施工无法正常进行ꎬ可能造成施工现场大面积停工ꎬ社会资本垫资等风险ꎮ
四、结论
本文主要是基于对目前国家及部委的法律了解ꎬ并结合自身企业参与ＰＰＰＰＰＰ项目的要点ꎮＰＰＰ项目实际情况ꎬ总结分析社会资本在选择建设项目应该从、运营环节都是决定ＰＰＰ万事万物都处于不断发展变化之中项目的全生命周期考虑ꎬ做好ＰＰＰ项目是否能够成功ꎬ项目选择好之后ꎬ社会资本能否ꎬ盈利的重要环节ＰＰＰ项目投资ꎮ项目选择是为了让社会资本选择更优质的新形势下ꎬꎬ也是整个社会资本不能只关注ＰＰＰ周期工作的第一步ＰＰＰ项目施工利润和投ꎮ
资收益ꎬ要把ＰＰＰ项目当成一种资本来运作ꎬ这需要社会资本转变观念ꎬ从传统的建筑商、运营商向全产业链营销商转变ꎬ转变企业职能ꎬ转变经营方向ꎬ充分理解国家推行ＰＰＰ模式的初衷ꎬ在不断变化的市场环境中为国家基础设施建设、自身企业发展贡献一分力量ꎮ
作者简介:
孙祥宇ꎬ辽宁丹东人ꎬ中铁二局集团有限公司ꎬ研究方向:基础设施投融资ꎮ
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