经济理论与经济管理 2009年第9期
国际金融体系改革的战略与实施
王元龙
(中国银行总行,北京 100818)
由美国金融危机引发的全球金融危机充分暴露了现行国际金融体系的缺陷和弊端,危机也表明,改革国际金融体系、构建国际金融新秩序是至关
重要的。在20国集团(以下简称G20)领导人第二次金融峰会上,中国国家全面、系统地阐述了中国关于推进国际金融体系改革的主张。毫无疑问,这将对国际金融体系改革产生重要而深远的影响,并将极大地提升中国在国际社会中的影响力。
币体系、国际金融机构等存在着严重的内在缺陷和弊端,这表现为:国际金融监管体系乏力导致现有的国际金融体系的扩张无序而无度,国际货币体系在国际储备资产、汇率制度和国际收支调节等方面的秩序和纪律弱化而无序,国际金融机构的决策机制偏畸或偏颇,而其危机缓解救助机制更显狭隘,这些都加剧了国际金融的风险,大大降低了其应有的功能和作用,反而对国际金融危机的频繁爆发产生了推波助澜的作用。提出建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序的改革方向,切中了现行国际金融体系缺陷和弊端的要害,清晰地揭示了国际金融体系改革的实质。
国际金融体系改革的四项基本原则具有深刻的内涵:一是全面性,强调的是要进行总体设计,既要完善国际金融体系、货币体系、金融组织,又要完善国际金融规则和程序;既要反映金融监管的普遍规律和原则,又要考虑不同经济体的发展阶段和特征。二是均衡性,要注重统筹兼顾,平衡体现各方利益,形成各方更广泛有效参与的决策和管理机制,尤其要体现新兴市场国家和发展中国家的利益。三是渐进性,改革要循序渐进,在保持国际金融市场稳定的前提下,先易后难,分阶段实施,通过持续不断的努力最终达到改革目标。四是实效性,要讲求效果,所有改革举措都应该有利于维护国际金融稳定,促进世界经济发展,有利于增进世界各国人民的福祉。
一、国际金融体系改革的目标与原则
布雷顿森林体系崩溃之后,国际社会关于改革国际金融体系的探讨始终在进行之中。明确改革的目标和原则,是摆在包括中国在内的世界各国面前的重要议题,也是推进国际金融体系改革并保证其顺利进行的首要任务。
在2008年11月15日G20领导人第一次金融峰会上,提出了改革国际金融体系的目标和基本原则,这就是建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序;坚持全面性、均衡性、渐进
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性、实效性的原则。这是中国在世界经济、国际
金融领域就国际金融体系改革的目标和基本原则问题提出的全面而系统的创新性主张。
美国金融危机的爆发与蔓延表明,现行国际金融体系的各个方面,如国际金融监管体系、国际货
[收稿日期] 2009-05-18
),男,甘肃兰州人,中国银行总行研究员,经济学博士。[作者简介] 王元龙(1952—
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机构,以及国际进行各种交易支付所依据的一套安
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排和惯例。国际货币体系是国际货币金融关系的集中反映,构成了国际金融活动的主体框架。现行国际货币体系的局限性主要表现为三大缺陷:第一,无约束的美元本位制已成为国际金融危机频频发生的根源。第二,汇率剧烈波动。由于汇率经常大起大落、变化不定,汇率体系极不稳定,外汇风险加剧,在一定程度上阻碍了国际贸易与投资活动,使发展中国家深受其害。第三,全球性的国际收支失衡。由于各种国际收支调节方式存在着局限性,无法消除全球性的国际收支失衡问题。
国际货币体系的内在缺陷是此次全球金融危机不断蔓延的一个十分重要的原因,也是近几十年来国际金融危机频发的制度性根源。国际金融危机的爆发有其必然性,这是由现行国际货币体系内在缺陷所决定的,同时也是美国过度利用国际货币体系缺陷获取巨大利益的必然结果。
从整体上来看,布雷顿森林体系崩溃后,国际货币体系的改革方向,主要集中在国际储备资产的确定和汇率制度的选择上。因此,改革、完善国际货币体系的操作措施是:健全储备货币发行机制,保持主要储备货币汇率相对稳定,促进国际货币体系多元化、合理化。
(三)国际金融机构的改革改革国际金融体系需要从改革国际金融机构开始,这是因为,国际金融机构(特别是IMF)是现行国际货币体系的重要载体,其职能与国际货币体系的制度性安排紧密相关。在布雷顿森林体系时代,IMF承担着三大职能:一是维持固定汇率制度,协助成员国干预市场汇率的波动;二是监督成员国的国际收支状况,为发生严重逆差的成员国提供资金援助并帮助其执行调整计划;三是协助建立成员国之间经常账户交易的多边支付体系,并消除阻碍世界贸易发展的汇兑。随着布雷顿森林体
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系的崩溃,IMF的前两项职能也几乎荡然无存。由于以IMF为代表的国际金融机构是建立在旧的国际货币体系之上的,目前已根本不能适应金融全球化的发展趋势和世界经济发展的需要,改革已成为不可逆转的趋势。
二、国际金融体系改革的内容和路径
在G20伦敦峰会上,中国提出了推动国际金融体系改革、构建国际金融新秩序的六大内容:加强金融监管合作;国际金融机构增强对发展中国家的救助;发挥金融稳定论坛的作用;国际货币基金组织(IMF)加强对主要储备货币发行经济体宏观经济的监督;改进主要国际金融机构的治理结
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构;完善国际货币体系。从这些内容来看,不仅反映了国际金融体系改革的关键或要害,而且也提出了一些可供操作的措施,进一步明确了国际金融体系改革的路径,即国际金融监管体系的改革,国际金融机构的改革,国际货币体系的改革。显然,这
些改革的核心就是国际金融机构的改革。这是因为,六大内容无不与国际金融机构改革密切相连,特别是有4项内容与IMF直接相关。显然,改革国际金融体系的重点是调整国际金融机构的机制和运作。(一)国际金融监管体系的改革此次金融危机的爆发充分暴露了现行国际金融监管体系存在着众多的缺陷,比如,西方主要发达国家对金融市场缺乏有效的监管,各国金融监管当局在国际金融监管方面缺乏协调沟通,国际金融机构(主要是IMF和世界银行)对国际金融市场缺乏有效的监管,等等。从IMF来看,按照《国际货币基金组织协定》的规定,IMF的宗旨是缩短成员国国际收支失衡的时间,减轻失衡的程度;IMF负责对国际货币体系进行监督,以保证其有
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效实施。但是,IMF自身存在着功能缺陷,如基金规模狭小,缺乏危机缓解救助能力,以及不合理的决策投票机制等这些都严重制约着其监督作用的发挥。时至今日,在协调各国的金融活动、履行全球金融监管、保障世界经济金融发展的秩序和稳定性等方面,IMF的作用已十分有限。因此,加强金融监管合作,尽快制定普遍接受的国际金融监管标准和规范,完善评级机构行为准则和监管制度,建立覆盖全球特别是主要国际金融中心的早期预警机制,提高早期应对能力,已成为当务之急。
(二)国际货币体系的改革
国际货币体系是指支配各国货币关系的规则和
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中国提出了国际金融机构的改革框架,例如为
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增强国际金融机构对发展中国家的救助,中方支持
IMF增资,主张新增资金应优先用于欠发达国家;主张IMF应加强对主要储备货币发行经济体货币发行的监督;改进IMF和世界银行治理结构,提高发展中国家代表性和发言权;完善国际货币体系,健全储备货币发行机制,保持主要储备货币汇率相对稳定,促进国际货币体系多元化、合理化;主张金融稳定论坛同其他国际金融机构加强协调,共同推动国际金融体系改革早日取得积极进展。这些主张全面、准确地反映了国际金融机构改革的趋势。
度和质量的指标,以保证制度设计的公正性,体现发展中国家经济增长潜力及相应的话语权;应废止少数发达国家事实上的否定权,并加大对国际资本流动和金融创新风险的监督预警,以维护国际金融稳定。对于包括中国在内的发展中国家来说,不彻底改造IMF的治理结构和运作机制,其处境难以得到根本改变。
(二)打破美元垄断地位
从现行国际货币体系来看,目前尚无国家可以挑战美国的综合实力,美元仍然处于垄断地位,迄今仍无一种合适的国际储备资产能够替代美元。首先,从呼声最高、最有潜力的欧元来看,其实力和信誉都无法与美元抗衡。其次,从黄金来看,由于其数量有限和实物属性,根本不可能满足国际各种交往和交流活动的开展与扩大,更重要的是历史也不可能倒退。再次,从特别提款权(SDR)来看,由于其本质上是IMF创造的一种信用资产,并未成为实际流通的国际货币。SDR作为国际法币,其价值困难重重,作为计价单位的作用有
[6]限。目前全球储备资产中SDR占比不足5%,数量有限和无实际资产支撑是SDR成为国际储备资产最大的障碍。
国际货币体系改革的现阶段目标是打破美元的垄断地位,推动国际储备货币的多元化,即建立以
三、中国在国际金融体系改革中的对策
中国关于构建全球金融新秩序、推进国际金融体系改革的战略已经明确。在实施这一战略的过程中需要特别关注和把握以下几个方面的内容。
(一)以IMF改革为突破口
以IMF为首的国际金融机构是国际货币体系、国际金融监管体系的重要载体,其职能与国际货币体系、国际金融监管体系的制度性安排紧密相关,IMF改革理所当然就成为国际金融体系改革的突破口,而IMF治理结构和运作机制的改革又首当其冲。
长期以来,IMF发挥的实际作用非常有限且每况愈下,一个重要的原因就在于其治理结构和机制运作存在着严重的缺陷,特别是IMF成员国份额和投票权的分配不对称。发达国家在IMF份额和投票权中占据主导地位,如美国和其他发达国家合计份额超过60%,对决策有决定性影响,而发展中国家在IMF的代表性严重不足,如中国的投票权在2007年增加后也仅为3167%,此前长期低于3%。决策权的不对称使发展中国家的话语权严重缺失,导致现行国际金融秩序建立在服务于部分国家的利益基础之上,而不是基于全世界的利益基础。因此,增强发展中国家的话语权是改进IMF治理结构和运作机制的重要方面。应改变IMF份额和投票权基于经济规模的分配原则,扩大基础投票权;IMF份额设计和投票权分配既要有体现已有经济规模的总量指标,还应增加反映经济发展速
美元为主,其他主要货币为重要补充的多元储备货币体系,从单极到多元化国际货币体系改革是必然发展趋势。打破美元垄断地位主要通过三条途径:一是将全球主要经济体的货币纳入国际储备货币体系,这些经济体的经济发展先进且稳健,有良好的金融及监管体系,货币自由兑换,其货币纳入国际储备货币体系,将有利于打破美元垄断地位,逐渐实现国际货币体系的合理化。二是推动区域金融市场和区域性国际储备货币的发展,以此推动国际储备货币多元化。三是推动SDR成为国际储备货币,通过改革SDR的分配与发行规则,扩大SDR规模和使用范围,使SDR逐渐成为国际储备货币的一极。显而易见,国际储备货币“极”的增加,就意味着美元垄断地位的下降。
需要指出的是,推动人民币的国际化,使人民币逐渐成为多元化国际储备货币中的一极,是打破
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美元垄断地位的一个重要方面。毫无疑问,随着中国在世界贸易中的比重和GDP占全球比重的不断提高,中国作为全球最重要的经济体,拥有日益增强的综合国力和美国最大的债权,人民币纳入国际储备货币体系已经无可争议。中国应当积极创造条件,加快推进人民币国际化的进程。
(三)实现由金融大国到金融强国的转变
30多年来,中国金融改革开放和发展取得了举世瞩目的成就,促进了中国经济社会的发展。中国由一个外汇短缺大国转变为全球最大的外汇储备大国,永远告别了外汇短缺年代,这是中国对外金融开放30年具有划时代意义的变化。与这一变化相联系,中国还实现了两个重要的转变:从资本短缺大国转变为全球最大的资本净输出国,从对外债务大国转变为全球最重要的对外债权国。所有这些都充分表明,中国的内外金融环境已经发生了重要变化。
然而,中国金融发展还存在着两大隐患:其一,金融发展的宏观经济环境脆弱,突出表现为经济发展中存在着不稳定、不协调、不可持续的问题,国际收支失衡,经济结构不合理,经济发展方式需要转变,农业基础、就业、社会保障、生态环境问题突出,等等。其二,中国金融体系仍然比较脆弱,金融宏观体系、金融监管体系、金融机构组织体系、金融市场体系都有待完善和发展,特别是金融机构的公司治理、风险内控、创新能力和竞争力等都需要进一步完善和提高。可以说,中国目前已经成为一个开放型金融大国,而并非金融强
[7]国。办好中国自己的事情,强身健体,推进中国经济金融的改革和发展,加快实现中国由开放型金融大国到开放型金融强国的转变,这是中国参与构建全球金融新秩序、推进国际货币体系改革的关键和根本。
(四)解决两个关键问题中国在参与构建全球金融新秩序、推进国际货币体系改革的过程中需要解决两个关键问题,即人民币走向国际化与建立国际金融中心。人民币国际化是指人民币成为主要的国际储备货币;而建立国际金融中心则是指将上海建设成为全球性的国际金融中心。如果这两个关键问题得不到解决,势必影
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响中国在国际货币体系改革中的地位与作用,拖延中国由金融大国转向金融强国的进程。当然,这两个问题的解决不可能一蹴而就,有一个实现的过程,但需要采取积极的态度、制定切实可行的措施来推进。
与改革IMF等国际金融机构的复杂决策程序相比较,推进人民币国际化步伐更有助于实现中国改造国际货币体系的目标。推进人民币国际化的进程,在战略和取向上可从两个层次、用“三步走”来概括:在地域扩张上采取“三步走”,即坚持人民币周边化、人民币区域化、人民币国际化的取向;在货币职能上也采取“三步走”,即坚持人民币结算货币、人民币投资货币、人民币储备货币的取向。需要强调指出的是,上述“三步走”中的各步骤不是彼此割裂的,而是相互衔接、相互交叉
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进行的,不可作绝对化理解。
人民币走向国际化和建立国际金融中心对中国经济制度、金融体系和金融市场的改革与发展提出了更高的要求。在很大程度上,中国经济金融改革与发展状况决定着两个关键问题的进程,人民币走向国际化和建立国际金融中心的步伐要与中国整体经济金融改革与发展相一致。由此可见,加快金融改革和发展对中国至关重要。
(五)维护中国的金融安全中国在参与构建全球金融新秩序、推进国际货币体系改革过程中可能面临的风险主要有以下几种:
11国际收支失衡的风险。中国的国际收支已呈现长达10多年的双顺差格局,但中国没有像发展中国家通常那样将外商直接投资(FDI)转换成经常项目赤字,用于购买外国资本品、技术和管理经验,实际上这些资金又通过种种渠道回到美国的债券市场。与此同时,相当于经常项目盈余的国内储蓄也被用于购买美国国债。中国国际收支这种失衡的、不合理格局具有不可持续性,从中长期来看蕴藏着巨大的风险。而中国国际收支危机预警防范体系、风险监测预警能力,都有待于进一步完善和提高。
21人民币国际化进程中的风险。在这一进程中,国内经济金融稳定、宏观、金融监管的难
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度增加,而且还面临着“特里芬难题”,即在以贸
易逆差向储备国提供结算与储备手段的过程中,本币贬值的压力与保持本币币值稳定之间存在的冲突。“特里芬难题”的实质,就是信心与清偿力之
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间的矛盾。人民币国际化后,中国将通过收支赤字来提供人民币资产以满足其他国家对人民币的需求,这种状况必然削弱中国的国际收支地位;而如果中国存在持续的赤字,就将使持有人民币流动性资产的国家不愿意持有更多的人民币资产。
31外汇储备资产保值的风险。如何保障两万
率在合理、均衡水平上的基本稳定,是中国经济发展的要求,而且也有利于从根本上保障人民币资产的价值稳定,推动人民币资产成为可靠、安全的国际资产,为人民币国际化奠定坚实的基础。然而,现实中也存在着众多影响人民币汇率稳定的因素。特别需要警惕的是,美元的变化,无论是美元由弱转强,还是由强转弱,都将可能引发国际资本流动格局的逆转,将引起汇率的波动,从而对中国经济带来巨大的风险。
51国际游资冲击的风险。近年来国际游资不
多亿美元外汇储备资产的安全,是中国货币管理当局面临的重大而严峻的挑战。中国作为全球美国国债的最大持有者,处于两难境地:如果中国继续增持或持有美国国债,尽管目前美元的估值中性,但美元仍有进一步贬值的风险,一旦美国经济形势开始企稳,流动性过剩将成为美元贬值的首要风险因素,中国外汇储备资产的安全性将受到严重威胁;如果中国大幅减持美国国债,则可能在市场上产生抛售美国国债的羊群效应,加剧中国尚未减持的美国国债存量价值的下跌,反而造成更大的损失。
41人民币波动及逆转的风险。确保人民币汇
参考文献
断涌向中国的原因就在于中国对热钱具有两大吸引力,即低风险和高回报,突出表现为中国经济增长具有的长期性,利率水平高于美国,以及人民币升值的预期。国际游资的大量进入,对中国的宏观经济、货币体系、金融市场产生了巨大冲击,加剧了国内资产价格的波动,推高通货膨胀,扰乱正常的经济秩序,这已成为不争的事实。
上述风险,都将影响中国的金融安全。中国在参与构建全球金融新秩序、推进国际货币体系改革过程中必须高度关注和防范这些风险。
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