高速公路项目社会效益监测评估指标体系研究——基于项目绩效管理

高速公路项目社会效益监测评估指标体系研究

—

基于项目绩效管理体系（PP M S)理论

何德文，罗媛媛

(西南交通大学公共管理与学院，四川成都610031)

摘要：高速公路项目建设和运营对整个项目区域的社会环 境、社会经济方面的发展产生深远的影响s —套完整的社会 PPMS)理论，提出了社会效益效益评估内容架构和评价标准

原则，但也并未提出指导性的评估指标体系。相比亚行，国 效益监测评估指标体系，有助于高速公路项目决策科学化， 对实施的效率、效果意义重大@本文基于亚洲开发银行提出 的项目绩效管理体系（PPMS)理论和亚行贷款高速公路项目 实践，从宏观和微观两个层面探索研究，提出了一套涵盖社 会经济、教育卫生、基础设施、劳动就业、交通运输和社会发 展等六个维度的项目效益评估指标体系，以便对高速公路项 目全过程的社会效益进行监测评估。

关键词：高速公路;社会效益；指标体系；PPMS;中图分类号:F542

文献标志码：A

文章编号：1672 - 4011 (2017) 04 - 0107 - 04

DOI ： 10. 3969/j, issn. 1672 - 4011. 2017. 04. 049

〇前言

高速公路作为®要的基础设施，其建设和运营主要追求 的是项目对区域产生社会经济影响，或称外部性社会效益3 2016年，新増高速公路6 000多km，总里程突破13万km，在 “十5五”规划期间，全国高速公路将新增通车里程4. 6万 ]〇11，2020年商速公路通车里程将达16.9万]〇11[11#如此大 规模的高速公路项目建设是否能带来社会效益，往往只能在 运营中体现，但此时项目的投资、质量都木已成舟，难以改 变。相关调查表明[2]，国家审计署对34个高等级公路项目 的建设管理和投资效益情况的审计结果表明:部分项目建成 后，未达到预期社会经济效益，难以按期还清贷款，其中14 个项目实际车流量只达到可行性研究报告预测值的60%，在 规定的偿债期内很难还清贷款。如何使高速公路项目建设 的效率和效果能有效体现，特别如何通过有效管控高速公 路项目建设过程，监测评估相关社会效益指标，引导项目建 设过程，提升项目与项目区社会经济的适应性及项目建设的 综合质M，成为项目管理的重要课题。

项目监测评估是考察高速公路项目决策建设前确定的 预期目标，在项口建设过程中是否得以体现，并在项目运营 过程中是否得以实现的管理工具。亚洲开发银行（以下简称 “亚行”）倡导的项目全过程社会效益监测评估理论^项

目绩效管理体系（Project Performance Management System，

收稿日期=2017 -02 -10

作者简介:何德文（1963 -)，男，四川营山人，硕士，副教授，研究方 向：公共工程组织与管理。通信作者：罗媛媛（1991 -)，女，四川眉山人，硕士研究生，研究方向： 公共工程组织与管理。

内项目绩效管理评价仍处于起步阶段，公路建设项目评价也 存在着一定的局限性和片面性，比较重视微观，缺乏宏观分 析[3]，且国内外学者对高速公路投资回报、缝济效益评价及 社会效益的评估方法有较多研究，但对项目社会效益监测评 估指标研究甚少。因此，基于亚行项目绩效管理体系 (PPMS)理论，本文从宏观和微观两个层面，在高速公路项目 初期就建立一套全面、实用、规范化的评估指标体系，为高速 公路项目社会效益监测评估提供可操作性的框架体系。

1

项目绩效管理体系（PPMS)的启示

亚行在20世纪末开始在其贷款支持的项目中推行项目

绩效管理体系（PPMS)。项目绩效管理体系是在规划中对项 目不同阶段中的绩效实施的调整、改进及结果进行监管的系 统和方法，其目的裡于根据顼目的投人和预期产出成果（包 括成本、质量和工期）以及预期的发展目标、长短期影响，判 定项目的成功度W。PPMS体系的基本构成包掎[5]:项目设 计与监、测框架

（Project design and monitoring framework，

DMF)、项目绩效报告（Project Performance Report，PPR)、项目 监、测评估(Project Performance Monitoring and Evaluation, PPME)、项目完工报告（Project Completion Report, PCR)、项 目绩效评价报告（Project Performance Evaluation Report， PPER)。其中，项目监测评估（PPME)是用来判断在建项目

和完工项目的实施情况，一般在项目初期（施工期间）/项目 竣工时/项目结束后二年进行评估。PPME是在项目实施过 程中由项目实施机构和执行机构对项目能否达到设计的目 标要求进行的监测评估，其基础是DMF，监测评估的结果为

PPR、PCR和PPER等报告提供依据_

项目效益监测评估（Benefit Monitoring and Evaluation, BME )则是项目监测评估（PPME)的一部分，是一套系统用

来监测评估项目建设和运营过程中，项目预期的目标是否得 以实现以及目标实现的程度的方法和过程项目效益监 测评估首先要求建立一套指标体系用于对项目建设和运营 过程中所产生的社会经济影响进行跟踪监测，对项目全过程 进行数据信息的定期收集、分析、管理、检查，然后根据监测 得到的数据信息及资料，对项目实施全过程的监测结果进行 结构性的分析评价，确定项目实施的效率和效果，确定项目实 施作用于项目K所产生的社会影响方向与程度。亚行基于项 目绩效管理的内涵，从相关性、效率、效果、可持续性等设定了 缋效评价框架的四个准则，建立了 13个评价问题，见表1。

• 107 •

Vol.43,N〇.4 f h丨!讨 第43卷第4期April,2017___________________________Sichuan Building Materials________________________2017 年 4 月

表1评价准则

①

亚行项目的评价准则[7]

评价问题

评估的基础工具。构建监测评估指标体系必须以项目社会 效益监测评估内容及构建的原则为基础。3.1 项目社会效益监测评估内容

在设计时，项H目标是否符合中国的发展或/

和优先进点和国际金融组织对中N丨的援助战略

相关性

②

3.1.1宏观层面监测评估内容

宏观层面的项目社会效益监测评估内容是项目K的宏

在评价时，项目目标是否符合中国的发展或/

和优先重点和国^金融组织对中国的援助战略③ ①

效率

② ③ ④ 项H足否针对中闰或地方的实际问题和需求项目足否按照计划的时间周期实施并完工项目是否按照计划的资金预算实施项目是否实现了所有预期产出

项H完工后足否达到预期的经济内部收效率观经济的变化，包括经济发展、教育卫生、基础设施、劳动与 就业状况、交通运输等内容A具体内容如下。

1)

间上改变项目区的供求关系传递性影响项目区域的产业发 展，如高速公路使旅行交通时间缩短，会产生项目区旅游产 业及相关产业的发展；同时，当地资源和产品也因交通方便 经济发展包括高速公路项目的交通效益从时间和

①

项目足否实现了预期目标

效果

② 项目的实卩小受益群体是否达到预计的目标受益群

体数量①

项目的管理或/和运行机构的设置、人力资费能否满足项目持续运行的需要

可持续性

② 项H的产出能否得到持续的维护和利用

③ 项目运行所依赖的、制度能否得到持续的实施

④

项H贷款足否能够按时偿还

综上所述，亚行对项目绩效管理体系（PPMS)通过对高 速公路项目全过程监测评估进行管理，力图引导项目过程的 效率、效果与建设预期目标的对接。但该方法对于项目效益 监测评估指标却没有一套完整、具体的指标体系，指导项目 效益监测评估工作a

2高速公路项目社会效益理论认知

在中国工程管理领域有重要影响的《投资项目社会评价

指南》一书提出，项目社会效益评估内容应分析项目对社会 环境、自然与生态环境、自然资源以及社会经济四个方面[f] s 其中，高速公路项目对自然与生态环境、自然资源方面的效 益是通过项目环境监测评价给予关注体现的，且国家相关部 门在《投资项目社会评价方法》中已经对高速公路项目的环 境效益评价有了明确、统一的指标。本文将主要关注痛速公 路项目社会环境及社会经济方面的效益，社会环境方面的效 益则包含了对当地人H、

就业效益、公平分配效益（贫困户、 妇女）、对当地文化教育、基础设施的鬆响等微观内容;社会 经济方面的效益是从宏观经济角度分析项目对国家、省（市、

K)及项目县（K)级等区域的社会经济影响，分析中需具体

考虑项目的技术进步效益、项目节约时间的效益、促进地区 经济发展、促进部门经济发展、促进国民经济发展（包括改善 结构、布局及提局效益等)#

笔者认为，高速公路项目社会效益是从宏观和微观两个 层面，考察项目实施后通过交通运输状况的改善，主要是对 项目区社会环境、社会经济方面的影响，包括经济发展、教育 卫生、基础设施、劳动就业、交通运输和社会发展等方面^

3高速公路项目社会效益监测评估内容及指标

指标体系是综合反映项目本身和环境所构成的复杂系

统的不同属性的指标组成的有机体。它是将高速公路项目的社会效益内涵从抽象转为具体的基础，• 108 •

也是项目社会效益

性效应得以链接主要市场，促进产业发展_可通过监测项目

K三大产业投资额和产业增加值等相关指标变化具体反映

这种影响$

经

2)

教育和卫生是居民素质和身体健康状况的保证，公路交通影响项目区居民受教育环境和卫生条件等社会条 件，可通过对包括人学率.、完学率、医疗服务等指标监测其

变化。3)

基础设施是为社会生产发展，满足居民生活需要而

立的各种公共服务设施的总称3高速公路作为当地基础设 施的激活变量，带动项目K与高速公路的连接道路、市政设 施等基础设施的逐步改善，进而为项目区产业发展、居民收 人提iHi提供(III提条件$

4)

就业和收人状况是监测高速公路项目实施对项目

居民就业、收人的基本情况的影响，包括就业及收人的基本 状况、项目建设和运营带来的就业机会等。

5)

交通运输是监测项目区因高速公路项目实施后发

的交通运输效率与能力变化，包括各等级公路运输里程、货 运与客运交通通达率、交通运输成本和服务收费、从事交通 运输的主体与运输车辆状况、交通安全等方面的改变。3.1.2微观层面监测评估内容

微观U吋的项目社会效益监测评估内容是项目区社会 发展的变化，涉及项目直接受影响群体的生产生活的改变D 通过高速公路项目征地拆迁移民安置等方式直接影响当地 居民生产与生活，项目运营会扩大鹰地居民交流及出行范 围，进而影响其思想观念，增进市场竞争意识，通过融入幽地 的产业与社会变革来改变自己的生产生活状况。应3将这 种影响变化视为微观项目效益加以关注，通过监测评估1：接 受影响群体的生产生活变化情况，以反映微观层面的社会效 益。具体内容如下。

1) 居民住房条件、家用电器、车辆和其他方面生活方

的改变。，

2) 居民受教育程度的改变。;3) 居民医疗情况的改变。4) 居民可依赖的土地、森林、给水和其他方面的家庭

源改变s5) 居民的收人渠道与支出方式的改变^收人包括农

生产收人和非农业收人;支出也分为生产性支出和生活消费

支出。

6)

居民使用的交通工具、出行地点、出行频率、时间和

费来体现农户外出活动情况的改变。

源、高

第43卷第 4 期 f h) !讨 Y〇1.43,N〇.42017 年 4 月________________________Sichuan Building Materials__________________________April ,2017

3. 2

监测评估指标体系构建的原则

高速公路项目社会效益监测评估是一个复杂的评价系 统，涉及指标众多，存在指标宏观性强、不易量化等特点。在 构建高速公路项目社会效益评估指标体系时虚遵循以下 原则。

1)

明确、数据可收集、计算容易，便于应用操作。

4) 5)

证指标能从不同方面反映项目的实际情况。比的，不能包括一些有明显倾向性的指标Q

性原则:评估指标在同层次上不应互相包含，保

可比性原则:评估指标体系须横向纵向都是公平、可

6) 客观性原则:所选的评估指标尽量能通过客观事实反目标一致性原则:构建评估指标体系应该紧紧围绕项

映出来，避免主观因素评价的随意性，目总体目标，能联合反映评估目标整体属性，使最后的评估 结果准确地反映项目评估意

2)

质特征，不仅仅是各项指标的简单总和。指标体系层次及结 构应清晰合理，既反映直接、间接效果，又能体现出主要因 素，以保证项目评估的全面性和可信度。

3)

表2准则层

一级指标粮食作物播种面积 幾济作物播种面积

国内生产总值（GDP)第一产业增加值 第二产业增加值第三产业增加值旅游业增加值 旅游业游客人数 旅游景点数固定资产投资总额招商引资额

人学率九年义务教育2学率

青壮年文盲率

教育卫生

产妇死亡率 婴幼儿死亡率 专业医务人员数人口自然增长率与高速公路相接的乡镇数 与高速公路相接的行政村数

基础设施

有效灌溉面积手机覆盖率 通电家庭的百分比 通自来水家庭的百分比 城镇居民可支配收入农民人均纯收人

贫困人口 贫困率

劳动就业

农村地区非农业人口

城镇失业率农业劳动力转移 项H带来的就业机会

粮食作物主要指水稻、小麦、玉米等

经济作物主要包括油料作物、甘蔗、烟叶、茶叶、咖啡、水果、蔬菜等 用来评价一个国家或地区的富裕程度 第一产业为农业（包括林业、牧业、渔业等）

第二产业为工业（包括采掘业、制造业、自来水、电力、蒸汽、热水、煤气）和建筑业

第三产业是除上述一、二产业以外的其他各业，主要包括流通、为生产和生活服务、为提高科 ，文化水平和居民素质服务的部门，第三产业的发展水平足衡姑一个国家经济社会发展程度 的取要标志

反映旅游业对m民经济贡献的一个m要指标 指在一定时期内（通常为一年）该地区的游客人次 指该地K景点数

指以货币表现的建行和购置间定资产活动的工作量，它足反映固定资产投资规模、速度、比例关 系和使扣方向的综合性指标

指在一定时期内（通常为一年)该地K招商引进的总投资额 足指该地区适龄'7:生入学的比例，它是衡量一个国家教育发展水平的重要指标 指完成虜家义务教育法规定的9年义务教育的学生数与初始7生数的比例

指青壮年文盲人数占青壮年人口总数的比重，它标志若一个国家文化教育普及和发达程度， 也反映一个国家经济发展程度

指在一定时期内（通常为一年）一定地区每1〇万名产妇的死亡数 指在一定时期内（通常为一年）一定地K每1〇〇〇名婴幼儿的死亡人数 即乡村总人口与医生总数比值

指在一定时期内（通常为一年）人口自然增加数（出生从数减死亡人数）与该时期内平均人数(或期中人数）之比，它是反映人口发展速度和制定人口计划的觅要指标，川来表明人口自然增长的程度和均势

.直接4高速公路连接的乡镇数直接4高速公路连接的行政村数

是指已经配备灌溉工程或设备的、能够进行正常灌溉的沙田和水浇地面积之和，它是反映该地区耕地抗旱能力的一个瓜要指标指该地区手机总数与总人口的比值即该地区通电家庭户数占总户数的百分比即该地区通自来水家庭户数占总户数的白 1分比

指该地区城镇居民家庭全部收人中能思于安排家庭日常生活的实际收入

指农村住户_年从各个来源得到的总收人相应地扣除所发生的费用后的收人总和，反映一个国家或地区农村居民收人的平均水平指家庭收入低于贫困线以下的人口数

指是家庭收入低于贫困线以下的人口占总人口的比重

指农村地区从事非农业产活动的劳动人口及其家庭被抚养人口

指该地区城镇失业人数同从业人数与失业人数之和的比例关系，它是评价一个国家或地区就 业状况的主要指标

指农业生产部门的劳动力向非农业生产部门的流动，农业劳动力转移标志着生产力的提高和 经济结构的变化

项H建设和运荇带来的就业机会

3. 3 高速公路项目社会效益监测评估指标体系构建

通过以上对高速公路项目社会效益监测评估内容及建

系统性原则:评估指标体系应全面反映评估对象的本

立指标体系基本原则的研究，结合参与多个亚行贷款高速公 路项目的效益监测评估工作实践经验，建立指标体系及简要 说明如表2所示6

可操作性原则:评估指标体系中各项指标须含义清晰

高速公路项目社会效益监测评估指标体系

简要说明

经济发展

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续表2

公交车数量 公交客运通车总里程

客运服务班次 通客运的村数 客运收费标准 客运运荇成本 货运车数量

交通运输

货运收费标准货运运营成本 通公路的乡镇数 公路里程数交通事故发生率交通事故受伤/死亡总人数交通事故造成财产损失总费用

居民生活方式的变化居民教育程度的变化居民医疗的变化居民家庭资源的变化

社会发展

_

居民家庭年总收入

指该地区公交车数量，反映当地客运交通运输基本情况；指该地区公路客运通车总里程，反应交通运输基本情况指该地区客运服务班次，反映当地旅客出行方便程度

指该地区通客运的村数，反映当地交通运输基本情况及旅客出行方便程度指该地区客运收费标准，反映旅客交通运输成本指该地区客运运荇成本，反映客车交通运输成本指该地区货运车数量，反映，地货运交通运输基本情况

指该地区货运收费标准，反映当地物资进出转换和运输成本的重要标准指该地区货车运营成本，反映当地物资进出转换和运输成本的重要标准指该地区通公路的乡镇总数，反映当地客运交通运输基本情况

指该地区公路总里程数（包括裔速、一级、二级、三级、四级及等外公路）

指在一定时期内该地区交通事故次数或伤Ct人数与其人口数、在籍（机动）车辆数、运行里 程的相对关系，它既表示综合治理道路交通的水平，又是交通安全度的评价指标指在一定时期内该地区交通事故受伤/死亡的人数 指在一定时期内该地区交通事故造成财产损失总费用 居民住份条件、家/II电器、车辆和其它貢面的变化 居民教育程度的变化

居民医疗便捷程度、费顏的变化

居民土地、森林、给水和其他方面的家庭资源变化

包括农业生产收人（种植业收人、林业收人、养殖收入等）和非农业收人(變商、外出打工收 人、办企业收人和其他非农收人等）两大部分指城乡居民个人和家庭用于生活消费以及集体用于个人消费的全部支出，包括购买商品支 出、生活消费的自给性产品支出以及享受文化服务和生活服务等非商品支出指在一定时期内该地区居民外出次数（到达镇、县、市等）

参考文献：[1 ]

http ：//www. china - highway, com/index. php [ EB/OLJ.

居民消费支出 居民外出次数

4结论

高速公路项目的建设和运营在项目区形成一个四通八

达的交通运输网络，不仅会促进交通运输体系的发展，对经 济发展、教育卫生、基础设施、劳动与就业状况及社会发展等 方面也产生深远影响。本文在参阅大量国内外文献的基础 上，借鉴亚行倡导的项目全过程社会效益监测评估理论——

项目绩效管理体系（PPMS)理论和实践经验，从宏观和微观 两个W面研究高速公路项目社会效益监测评估内容，遵循指 标体系选取的原则，建立了一套全面、实用、规范化的评估指 标体系，并对各指标进行详细说明，阐述各个指标的具体操 作方法，便于实践应用。

本文的不足之处在于提出的指标体系未进行案例应用， 且项目效益评价不仅是对■各类指标的监测，还需要进行指标 之间的比较和判定，故在今肩的研究中，应依据受影响区域 的不同特点进行确定和统计指标体系s再选择一般项目社会 效益评价方法:逻辑框架法、投人产出法、W次分析法、模糊 综合评价法、系统动力学法、灰色关联分析法、人工神经网络 法等，就能准确地评估出高速公路项目带来的社会效益，对 高速公路项目全过程的社会效益进行监测评估提供借鉴。

[ID：004092]

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