城市供水定价成本监审问题探析
喻弼群
对于城市供水企业而言，其产品就是满足城市居民生活和工业生产需要的自来水，这一产品属性既有商品特性，又有公共必需品的特性，更与水资源的制约紧密关联，同时其自然垄断特性了它的竞争机制的引入。因此，城市供水定价成本的监审方式以及水价形成的机制便成为一个国际性的难题。
1998年原国家计委和建设部制定了一套《城市供水价格管理办法》，《办法》确定了城市供水价格由供水成本、费用、税金，加上8-10%的利润构成原则。1998年以来，我国城市水价的平均年增长率约为16.5%，总增长率达到了360%多。这种增长之中大部分是污水处理费和水资源费，但是自来水的平均增幅也接近7%。水价的迅速提升，也使自来水企业的成本迅速膨胀，公众对此反映比较强烈。但有统计数据表明，现行水价仍然低于成本回收的水平，这里有成本失控的因素，也有价格不到位的原因。既然有成本失控的因素，那么，城市供水的成本究竟应当如何进行监审以避免失控、负责监审的部门又应当如何利用监审的权利对供水成本进行科学的约束？这便是笔者要探析的问题。
一、供水定价成本究竟应当怎么审
为实施有效的供水价格监管，进一步规范、约束和控制供水企业的成本，科学、合理地确定供水价格，提高供水企业的经营效益，对供水企业进行价格成本方面的监审无疑是必要的，也具有重要的现实意义。但是，定价成本是价格的基础，不能简单地将成本监审等同于价格监管。
目前，我国城镇供水行业的改革正处在关键阶段，各地在的管理和供水企业经营模式上都有很大的差异，国有独资，中外合资，国有和私营及股份合作制等，还有直接领导的事业单位，各种模式都有，这种情况在世界其他各国都是绝无仅有的，同时各地在对供水企业的管理方式上也有很大的不同。因此，供水定价成本的监审工作究竟应当怎么审，又由谁来负责审？笔者认为，成本监审离不开服务和质量，如果片面强调成本，则存在系统风险，城市供水服务在不同的原水、不同的水质要求、不同的服务水平、不同的可靠度之下有着巨大的成本差异。抛开服务效果和服务水平的单边成本控制，必然会造成服务水平的下降。不利于企业增进服务，提高安全保障。面对日益严重的水污染使城市供水的原水水质日益恶化，水质安全受到极大挑战。因此，成本监审不能于服务监管之外，而需要建立横向绩效比较的经济监管体系，对成本、服务、水质进行全方位的系统监审，才能在确保供水安全和提高服务质量的前提下减低供水成本。据上所述，供水定价成本的监审工作理应由供水企业的出资人或代行出资人责任的主管部门与物价监审部门共同负责监审，以避免简单地将监审成本的责任等同于价格监管的弊端。
二、供水定价成本监审主要应当审什么
首先，让我们来看一下供水成本主要是如何构成的？我们都应该知道，供水企业的生产输配水过程一般是从引进原水开始，制成合格的自来水，并供应至用户为止。因此，供水企业的成本一般是由原水费用、制水费用、售水费用和企业管理费用等四大部分组成。由此可见，城市供水的定价成本主要应当从以下四大部分内容进行监审：
（一） 原水费用。即自来水厂使用水资源支付的费用，包括水资源使用费和原水供应部门的供水费用。
长期以来，许多人认为水是天赐之物，不是劳动产品，本身没有价值，当然也就没有
由价值引出的价格。这种观点是错误的。首先，水资源在人类出现之前，可说处于自然状态，未经人类劳动的投入和加工，因而不具有价值。但在人类出现的漫长岁月中，为了使用水资源，人们对其进行勘探、修建水利工程并进行维护投入了大量的劳动。因而具有由价值引出的价格。其次，对于水这种永续又可耗竭的资源来说，除了它的使用价值外，还有一种极其重要的特征，即有限性和稀缺性。由于人口的增加，经济发展，无节制的使用，导致水资源供不应求。工业污水不加处理直接排入水体，引起水质的恶化，危及人类的生存。因此，实行自来水厂有偿使用水资源，既有利于水资源的节约使用，又可为国家提供一笔可靠的、经常性的收入，用于水资源的再开发，形成一个开发、利用水资源的良性循环。水资源费的多少，由国家制定一个固定的单价，可按体积数征收，即水资源费=水厂使用水资源的体积数（立方米）×单价。
值得注意的是，自来水厂的水资源来源于水利工程提供的地表水和地下水，利用地表水的自来水厂还需支付水利工程供水费用，其性质是对水利工程消耗的社会经济资源的补偿。如果水利工程是由供水企业建设也需要支付这部分费用。
综上所述，地表水、地下水的原水费用包括：
水资源使用费 = 供水企业使用水资源的体积数 × 单位水资源费
水利工程所需要的年费用 = 固定资产折旧费 + 大修理费 + 维护费 + 机构经费 + 其他
（二） 制水费用，即制水是将原水制成净水。制水费用由引水费用、净水和输配水成本、其他直接支出等费用组成。
1、引水费用：无论由水利工程提供水资源，还是由自来水厂抽取地下水，都需要花费将原水引入水厂所需要的引水费用。这部分费用包括燃料、动力费用，维护保养费用，大修理费用，工人工资，劳保支出和管理费用等。
2、净水和输配水成本就是指正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料费、应计入供水生产成本的其它直接支出和制造费用。
根据财政部《工业企业财务会计制度》，净水和输配水成本具体应包括：
直接材料费用，包括供水企业在生产经营过程中实际消耗的原材料、辅助材料、备品配件、外购半成品、燃料、动力以及其他直接材料费用。
直接工资，包括供水企业直接从事产品生产人员的工资、奖金、津贴和补贴等。
制造费用，包括供水企业各个车间为组织和管理生产所发生的管理人员工资、职工福利费、厂房建筑物和车间设备等的折旧、修理费、物料消耗、办公费、差旅费、保险费、试验检验费、 劳动保护费、季节性和修理期间的停工损失以及其它制造费用。
固定资产折旧在我国目前一般采用平均年限法，其计算公式为：
年折旧率＝（1－预计净残值）／折旧年限
年折旧额 =（固定资产原值 － 预计净残值）× 年折旧率
其中，净残值率按固定资产原值的3%～5%确定，折旧年限则按照《企业固定资产分类折旧年限表》中的有关规定，如房屋折旧年限为30～40年，建筑物为15～25年，汽
车及拖挂为6～12年，生产设备大都为8～10年。制造费用中的其他部分都按照在一定时期的实际支出计算。
3、其他直接支出，包括从事产品生产人员的职工福利费等，它与直接工资都是按照国家规定的标准计算。
（三）售水费用，这部分是自来水生产后的售水成本费用。即供水企业在销售自来水和提供劳务等过程中发生的各项费用，包括应由企业负担的管道折旧费用，管网养护费和爆管事故损失费，大修理费用、运输费、保险费、销售服务费用、广告费、租赁费以及企业为销售本企业的产品而支付给销售部门人员的工资、职工福利费、差旅费、办公费、折旧费、修理费、物料消耗、低值易耗品摊销以及其他经费。
（四）企业管理费用：指供水企业管理部门为管理和组织经营活动而发生的合理管理费用、财务费用等。按照《工业企业财务会计制度》的有关规定，具体应包括：
管理费用是供水企业行政管理部门为管理和组织经营活动而发生的各项费用，包括工会经费、职工教育培训费、业务招待费、技术转让费、无形资产摊销、咨询费、诉讼费、开办费摊销、坏帐损失、企业经费、上交上级管理费、劳动保险费、待业保险费以及其他管理费用。
其中，企业经费包括工厂总部管理人员工资、职工福利费、差旅费、办公费、折旧费、修理费、物料消耗、低值易耗品摊销以及其他企业经费。
这里折旧指的是一般非生产性固定资产所提取的折旧，折旧方法同前面提到的相同，折旧率如行政管理用车为6～12年，办公用具为10～14年，文体宣传用具为10～15年，
非生产用房屋为30～45年。
劳动保险费是指离退休职工的退休金、价格补贴、医药费、易地安家费、职工退职金、职工死亡丧葬补助费、抚恤费、按规定支付给离休干部的各项经费等。
待业保险费是按照国家规定交纳的待业保险基金。工会经费是按照职工工资总额的2%计提拨给工会使用。
职工教育费按照职工工资总额的2.5%提取。
业务招待费是指企业为业务经营的合理需要而支付的交际应酬费，在下列限额内据实列入管理费用：全年销售净额在1500万元以下的，不超过年销售净额的5‰；全年销售净超过1500万元但不足5000万元的，不超过该部分销售净额的3‰；超过5000万元但不足1亿元的，不超过该部分的2‰；超过1亿元的，不超过该部分的1‰。
财务费用是指供水企业筹集生产经营所需资金而发生的各项费用，包括利息净支出（减利息收入）、汇兑净损失、金融机构的手续费以及筹资发生的其他费用等。
三、如何处理与供水成本相关的几个问题
１、关于供水设施超前建设问题。
目前水利工程、供水设施、输配水管网超前建设现象比较普遍，造成原水费用、制水费用、售水费用、企业管理费用大量增加，导致供水企业成本也大量增加，生产能力存在过剩现象。是否有必要进行超前建设，回答是肯定的，问题是超前建设的规模多大才合理，超前建设所产生的成本由谁来负担：
首先，必须了解超前建设是如何产生的，这需要针对不同城市进行具体的分析。据笔者了解，主要有以下几种情况：一是由于前几年经济发展水平和用水量情况，在规划用水指标时预计偏高，与实际情况差别较大；二是进行了工业结构的调整，工业用水量大幅度下降；三是加大了节约用水力度，工业和生活用水量均无大的增长。
其次，超前建设的规模多大才合理。按照国家有关标准规范的要求，城市供水设施的能力需要有一定的超前系数，但是，根据城市的规模和性质的不同，对超前系数的要求也有所不同，一般不应低于20％。
第三，超前建设所产生的成本由谁负担。按照目前的供水建设，供水设施建设规划的主体一般是城市，设施建设超前大部分实际上是由于地方的投资规划所造成。因此，笔者赞同因过度超前建设而增加的投资成本不能全部由当前消费者承担，但是，因过度超前建设而增加的投资成本也不能因此由供水企业来承担，而应该主要由地方来承担。事实上，超前建设而增加的投资成本是、企业、消费者三方的平衡，是三方责任的重新分配过程。事实上，因为规划控制程度的不同，对供水安全性程度、稳定性要求的不同，不同城市对设施投资的超前性会有很大的区别，不宜做统一规定。另一方面，投资规划与成本的关联，不仅体现在已建成的超前设施的处置上，也体现在供水行业今后的投资发展上，所以必须明确新的投资成本与水价形成之间的关联：审核同意的投资要么合理地进入价格，要么由财政来承担。2005年底松花江污染事件以来，由于国家对供水安全性的强调，各城市超前投资的倾向有所加强，那么超出标准的战略性、储备性超前投资则需要由财政来负担。
2、关于有效供水量和产销差率问题。
经济监管的核心是约束运营成本，产销差率是经济监管作为核心的内容，也是难点。
一般来说，评价供水企业产销差率的方法有两种，一是国际通行的系统漏损系数（ILI），这是一种实际产销差率与不可避免的物理漏损来标志的指标体系，反映管理者的水平，不可避免的物理漏损可以由国际水协（IWA）给出的经验公式可以获得，但是需要科学的统计为基础，可以在统计和管理健全的城市应用。二是产销差率的历史评价法，就是以本供水公司的历史比较为主导并要求自来水企业产销差率保持一个合理的逐渐改进的趋势。ILI和历史评价法两种比较科学的方法可以分别适应经济发展程度不同的城市。希望尽快进入国家的绩效考核系列，能够尽管解决实际中的问题。
3、关于供水企业人员定编及工资标准问题。
供水企业人员定编及工资标准既关系供水企业成本效益，又关系到人员稳定与安全供水的问题。1985年建设部颁布的《城市建设各行业编制定员试行标准》至今已二十多年，目前的情况发生了很大变化，完全按该标准定员已经不现实。那么供水企业的人员需求与哪些因素有关，应该如何确定：笔者认为，供水企业的人员需求与下列因素有关：
（1）、与供水企业的自动化程度、人员结构有关。由于供水企业所处地域不同，取水及制水方式不同，水厂自动化程度不一，必然导致企业用工的不同。
（2）、与人员数量和人员工资水平与效率有关。例如，一个企业中有300名工作人员，可以完成一定的工作量，如果这个企业减员增效，使人员减少至200名，但是通过合理的安排依然完成了必须的工作量，在约定工资总额的情况下，就可以提高这200名员工的工资，同时也没有增加企业的成本总额。因此，没有必要对平均工资和员工数做出强制性规定。
（3）、人员需求与原水输送能力、供水能力有关。建议按照原水输送能力、供水企业
各水厂、加压站等设计定员数量来核定制水及输配环节人员数量。
（4）、人员需求与用户数量有关。根据实际供水能力结合
抄表到户比例及用户结构等情况核定销售人员数量，管理人员数量参照《城市建设各行业编制定员试行标准》的比例核定。从人员工资标准方面来看，笔者认为，供水企业的人员工资标准应当考虑劳动和社会保障部门以及国家税务总局等有关部门的规定。
⑴、2006年11月，劳动和保障部、财政部发出通知，重申要完善地方工效挂钩，指导、督促企业建立工资与经济效益联系机制，使企业工资总额增长与经济效益增长保持合理关系。
⑵、供水企业须严格遵守《税法》规定，“工资总额的增长幅度要低于经济效益的增长幅度，平均工资增长幅度要低于劳动生产率增长幅度”。
⑶、由于城市供水企业多数是按国家规定实行“工效挂钩”核定工资方式，由当地劳动和社会保障部门、建设主管部门、财政部门共同核定。
据上所述，供水企业职工工资仍应按企业效益直接挂钩的原则据实核定。
4、关于供水服务与成本效益及与企业的关系问题。
作为企业，城市供水与其他行业一样需要对企业的成本进行控制和约束，但必须看到供水企业与其他企业不同的是它所提供的是不可替代的公品,关系公众利益，影响公共安全，在遇到类似2005年11月松花江水污染事件的紧急情况下，每个城市和企业都会不惜任何代价和不计任何成本地来保证供水安全。因此，单纯地强调成本控制而忽视供水的
服务水平与效果，不利于企业改善服务和提高供水安全保障程度。此外，每到敏感和关键时期，为全面保障供水安全，各地都要对供水企业提出一些额外的和更高的要求，由此而造成的成本增加，都是由企业自行承担，也包括城市需要扩大供水规模和新建供水管道等设施而产生的成本,多数也都是由企业自行承担。这些成本增加的因素，在监审时也应予以考虑。
总之，城市供水定价成本的监审不能于服务监管之外，需要建立横向绩效比较的经济监管系统，对成本、服务、水质进行系统监管。价格监管是用以约束企业行为最为有效的手段，但必须与其它监管相互协调。只有这样，才能使成本监审真正建立在科学监审的基础之上，才能使成本价格得到强有力的约束，才能使供水安全和供水服务的品质得到不断提升。
