环保ngo提起环境民事公益诉讼的困境及路径选择

熠

730000）

（兰州大学法学院，甘肃兰州

摘

要：由环保NGO依法提起环境民事公益诉讼对生态环境保护与治理具有积极的意义。但实践中

环保NGO面临着主体资格要求严苛，诉讼成本高昂及自身资金短缺等困境，严重影响了环保NGO参与环境民事公益诉讼的积极性。文章认为，完善环保NGO提起环境民事公益诉讼机制，解决环保NGO面临的困境，需要适当放宽适格环保NGO的条件范围，通过环保公益彩票支持公益诉讼，建立原告胜诉奖励制度，以便充分发挥环保NGO在环境民事公益诉讼中的重要作用。

关键词：环保NGO；环境民事公益诉讼；环保公益彩票；胜诉奖励机制中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：1673-2014（2020）01-0010-05

环保NGO（Non-Governmental-Organization）是环境保护社会组织的简称，也称为环保非组织。自2012年国家通过立法确立环境民事公益诉讼制度以来，环保NGO愈来愈成为我国环境保护事业的一支不可或缺的力量，为促使我国环境民事公益诉讼的良性发展发挥着不可替代的作用，但同时，环保NGO提起环境民事公益诉讼也面临着诸多困境。

一、我国环保NGO提起环境民事公益诉讼的现状分析

（一）立法现状

我国立法规定环保NGO提起环境民事公益诉讼相比其他欧美发达国家起步较晚，直到2012年《民事诉讼法》才第一次确立了民事公益诉讼制度。然而，该法律对于有权提出民事公益诉讼的机关和有关组织的条件却没有具体的规定，直到2015年《环境保》修订才将提起环境民事公益诉讼的社会组织确定为，在设区的市级以上民政部门登记，并专门从事环境保护公益活动连续五年

收稿日期：2019—12—06

以上且无违法记录的社会组织。自此确立了提起环境民事公益诉讼社会组织的条件，真正赋予了环保NGO提起环境民事公益诉讼的诉讼权利，推动了环保NGO参与环境民事公益诉讼的进程。但是，同年最高法出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为《解释》）又进一步了提起环境民事公益诉讼环保NGO的主体范围。该《解释》规定，社会组织所提起的诉讼涉及到的公共利益，应当与该组织的宗旨和业务范围具有关联性。正是这一关联性要求，导致一些组织宗旨符合要求的环保NGO，却因其业务范围的差别而被排除在提起环境民事公益诉讼的主体范围之外。

（二）司法现状

现阶段，在我国的司法实践中，环保NGO提起的环境民事公益诉讼案件数量并不多。甚至到2019年1月止，陕西省等5省市尚未实现社会组织提出环境民事公益诉讼案件零的突破。[1]而且，环保NGO提起公益诉讼的增长速度也不容乐观。2015年1月1日至2016年12月31日，全国受理

作者简介：王熠（1992—），男，山西长治人，在读研究生，主要从事环境公益诉讼研究。

窑10窑

王熠环保NGO提起环境民事公益诉讼的困境及路径选择

民事公益诉讼案件共计196件，由社会组织提起的122件，审结件，由检察机关提起的74件，审结20件。[2]①数据显示，这两年时间内社会组织比提起环境民事公益诉讼的数量更多。然而，最高法2019年7月30日发布的信息显示，2015年1月修订后的《环境保》实施后，社会组织提起的民事公益诉讼案件298件，审结119件，受理检察

NGO宗旨和业务范围关联性标准模糊的问题再次引起社会热议。

二、我国环保NGO提起环境民事公益诉讼面临的困境

（一）主体资格要求过高

正如上文所述，2015年《环境保》与最高法

机关提起公益诉讼案件39件，审结2796件。②由《解释》不仅要求非组织从事环保公益活动满

而且要求涉及的社会公共利益与此可以看出，在过去三年时间内，环保NGO提起的五年无违法记录，民事公益诉讼案件数量的增速远低于检察机关提起的公益诉讼案件数量的增速，并没有达到新《环保法》对于环保NGO的期望。这其中自然有环保组织自身资源、专业能力等的，但也说明环保组织在提起环境民事公益诉讼过程中面临着特殊的困难与挑战。究其原因，其中高昂的诉讼费用，以及《解释》对环保NGO民事公益诉讼主体范围的是其中重要的制约因素。

以2016年4月常州外国语学校环境污染诉讼案件为例。当时环保NGO自然之友与中国绿发会作为共同原告对三家涉案化工公司提起环境侵权民事公益诉讼。2017年1月25日，常州市中级人民一审宣判肯定了该案诉讼标的具有公益性，但判决驳回了自然之友和中国绿发会的诉讼请求，高达1.18万元的案件受理费由两原告共同承担。③如此高昂的案件受理费，沉重打击了环保NGO提起环境民事公益诉讼的积极性，也引起了社会的极大反响。

另外的案件是，2019年自然之友诉江西省鄱湖低碳环保股份有限公司水污染环境民事公益诉讼案件。南昌市中级人民初步审查认为，由于该案涉及的是水污染事件，而原告自然之友作为民办非企业单位，其登记证书与组织章程载明的业务范围为固体类废弃物相关范围，与该案涉及的水污染社会公共利益不具有关联性，不符合司法解释规定的条件。因此最终以自然之友不具备环境民事公益诉讼主体资格为由裁定不予受理。至此，民事公益诉讼涉及的公共利益与环保

其宗旨和业务范围具有关联性。新的立法规定的出发点是好的，是为了防止滥诉的发生，减少恶意诉讼，提高公益诉讼的效率，但这样的高要求、高门槛却堵上了许多志愿参与环境民事公益诉讼组织的大门。

《解释》要求环保NGO的组织宗旨与涉诉案件的社会公共利益具有关联性，又需要其业务范围与案件的社会公共利益具有关联性。然而，随着社会经济的发展，由于环境污染案件类型的多样性，污染的种类和情况也在发生改变，受案范围存在由水、大气、土壤等常见的环境要素向湿地、珍贵动植物、文物等环境要素扩展的趋势，而环保NGO的章程中规定的业务范围却无法轻易改变。因此，在一些新型污染案件中，环保NGO必然会因其业务范围与涉诉案件的社会公共利益的关联性无法得到的认可，会被认定不具有原告的资格而被驳回。2019年自然之友提起的环境民事公益诉讼被裁定不予受理就是例证。

在如此高的门槛下，仅仅靠几家大型环保NGO很难通过提起环境民事公益诉讼对企业污染环境形成社会监督。而且，涉及污染的企业大多都是地方上的纳税大户，案件中有可能牵扯到及当地社会经济发展的多方利益关系问题，难免会受到当地及地方利益集团保护意识的影响。在目前司法解释关于关联性模糊规定的情况下，是否认定环保NGO的诉讼主体资格往往取决于诉讼中当地各方力量的博弈。

（二）诉讼成本过高

①文中数据来源于王旭光.王展飞.中国环境公益诉讼的新进展[J]，法律适用，2018（6）：6.

②文中数据来源于最高人民网2019年7月30日最高人民召开环境资源审判庭成立五周年发布会，http://courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-173942.html

③文中数据来源于被判“天价诉讼费”公益组织发起募捐.http://www.fon.org.cn/index.php?option=Item&id=11405:2017-05-12-10-24-19&Itemid=121.

窑11窑

长治学院学报

无力承担高昂的诉讼成本是环保NGO提起环境民事公益诉讼的另一阻碍。环境民事公益诉鉴定及保全证据等具有更强的专业性，案件涉及的相应的案件受理费也更高。而律师代理的专业性要求与取证成本及时间消耗，无疑增加了环境民事公

以国内首家成立的全国性民间环保NGO自然之友为例。根据自然之友2018年的财务公示显示，会的收入为6334254.72，占收入来源的%，来自来自个人的捐助为1481246.59元，占收入来源的15%，来自部门的收入仅仅为20000元，只占

讼的案件有别于普通民事诉讼案件，其收集、评估、2018年的总收入为9913631.71元，其中来自基金范围与对象更加复杂，往往涉及的金钱数额巨大，企业的捐助为1662310.59元，占收入来源的17%，

益诉讼中律师费用更高的可能。虽然《解释》规定，收入来源的0.2%。其中个人捐助部分，互联网众筹原告交纳诉讼费用确有困难，可以依法申请缓交。项目的捐赠最多，为414702.40元，占个人捐助资对于败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。但原告确有困难的标准以及原告经济状况的标准过于模糊，在实践中无法切实有效地帮助到环保NGO。

环保NGO提起环境民事公益诉讼是为了环境公共利益，赔偿的结果并不与诉讼主体相关联，最终获益的并非提起诉讼的主体而是广大人民群众的社会公共利益。相反，一旦败诉，环保NGO高额的诉讼费则必须由自己承担，即使对于已成立许久，有固定资金来源的自然之友和中国绿发会等大型环保NGO，对此也显得力不从心。

正因如此，高昂的诉讼成本成为制约环保NGO提起环境民事公益诉讼的重大阻碍。如何提高环保NGO参与社会公益的积极性，让环保NGO不再因为诉讼成本过高而对提起环境民事公益诉讼望而却步，立法规定合理的收费标准成为亟待解决的重点问题。

（三）环保NGO自身资金有限

资金不足一直是环保NGO发展的重要因素。虽然经民政部门认定的全国具备提起环境民事公益诉讼资格的社会组织有700余家，但根据近年来统计数据显示，环保NGO中活动年经费少于50万元的约占适格环保NGO总数的50%，年活动经费在100万元以上的占总数的30%，全国范围内由固定资金来源的环保NGO仅占26%。[3]①在高昂的业务活动成本和动辄几百万的的案件受理费和律师费的面前，环保NGO参与公益诉讼的实践不容乐观。

金的42.3%，定期定额捐助的资金为297611.10元，占个人捐助资金的30.3%。可以看出，普通民众对于环保组织主要的捐助仅仅停留在众筹上，没有很强的捐赠意愿。相对于年支出看，自然之友在2018年的总支出为9666272.30元，其中业务活动成本高达8863963.元，占总支出的91.7%，在业务活动中，法律与倡导的支出最多，为2687169.30元，占其业务活动成本的30%，自然之友几乎将所有支出都用于法律与倡导的环境民事公益诉讼。②从以上数据可以看出，作为国内的大型环保NGO的自然之友，其每年的收入和支出几乎是等同的，这很大程度上了其提起环境民事公益诉讼的数量，只能去主抓一些典型、重大且具有巨大社会影响力的环境污染案件，以此来扩大自己的声誉，从而获得更多的资助。对于环保NGO来说，其提起环境民事公益诉讼带来的直接利益却并不突出。即使是胜诉，对环保NGO本身并没有任何的奖励，仅有的一些益处也只体现在社会影响力方面。虽然环保NGO是一种公益组织，但它毕竟是一种社会组织，具有很高的运营成本，如果连日常的开支都无法满足，那么对污染企业提起环境民事公益诉讼就无从谈起，最终导致的结果只能是大量的适格环保NGO丧失提起环境民事公益诉讼的经济能力。对于其他资金来源更加不充足、不稳定的适格环保NGO，自身资金的短缺，再加上现行诉讼激励机制的不足，致使他们心有余而力不足，更无法将自身作为专业的环保组织的优势发挥出来，从而使自身的适格主体成为一种摆设，弱化了社会组织参与环境民事公益诉讼固有的生态环境保护与监督

①文中数据来源于刘思超.环保NGO提起环境民事公益诉讼问题探究[D]，甘肃学院，2018.

②文中数据来源于自然之友2018年度报告.http://www.fon.org.cn/index.php?option=com_k2&view=item&id=13554:2018&Itemid=119.

窑12窑

王熠环保NGO提起环境民事公益诉讼的困境及路径选择

的功能。

三、完善环保NGO提起环境民事公益诉讼机制的路径选择

（一）适当放宽适格环保NGO的条件范围2015年新《环境保》要求，提起环境民事公益诉讼的环保NGO需要具有专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这对于环保意识不足和环境民事公益诉讼起步较晚的我国，符合这一条件的环保组织十分有限。由于环保NGO的公益性质，其资金只能靠获得捐助，既不能盈利又需要等待漫长的五年时间才能真正获得提起环境民事公益诉讼的资格，其要求无疑了环保NGO参与环境民事公益诉讼的数量。因而在环境民事公益诉讼实施之初，适当放宽环保NGO从事环保活动时限要求的，很大程度上对环保NGO积累参与环境民事公益诉讼的经验，提升社会组织参与环保公益事业的水平，发挥其支持国家生态保护的积极性具有重要的意义。

而针对最高法《解释》中所要求的关联性，在审查环保NGO主体资格时应当借鉴最高法指导性案例确立的标准进行扩大解释。如2015年8月最高法公布的中国绿发会诉腾格里沙漠污染案的指导性案例无疑具有积极的引领作用。该案中认定环保NGO起诉事项与其宗旨和业务范围没有对应关系，但基于关联性标准的扩大解释确认其主体资格，突破了关联性标准的固有。我国社会经济发展迅速，新型环境污染案件多发，如果还拘泥于环保NGO业务范围与案件具有关联性，只会使我国的环境民事公益诉讼制度停滞不前，阻碍环保NGO提起环境民事公益诉讼的积极性。因此，通过立法放宽环保NGO的适格条件是解决当下环保NGO提起的公益诉讼适格性的重要途径。

（二）通过环保公益彩票支持公益诉讼

根据2009年《彩票管理条例》的规定，我国所发行的彩票是实现公共服务部分职能的重要载体，具有鲜明的公益性和社会性，那么适时设立环保彩票不失为一种解决现阶段环保NGO提起环境民事公益诉讼成本过高问题的有效途径。

彩票作为一种筹集资金的辅助性手段，可以满足一定的社会公益事业的需求。环保NGO提起的公益诉讼，其本质上也是为了社会公益事业，具有公益性和社会性，与我国彩票发行的宗旨一致。再

者，现阶段我国已经具备了发行环保彩票的经济基础和现实基础，人民生活富足，但环保意识不足，人均环保支出仅占GDP的1.35%，而适时地发行环保彩票，设立环保彩票公益金，对我国保护生态环境有极大的促进作用。发行环保彩票不但可以增强普通民众参与环保事业的积极性，提高民众的环保意识，而且可以筹集资金促进我国的环境保护公益事业，修复受到污染的生态环境。

当然，为了规范环保NGO参与环保公益诉讼的行为，可以依环保NGO的合理申请，由环保彩票公益基金先行垫付环境民事公益诉讼高昂的诉讼费和律师费，待判决作出后，再由败诉的一方来填补之前垫付的资金。为了防止一些动机不纯，妄图利用先行垫付制度获利的环保NGO，以及防止其滥用诉权或者利用诉讼敲诈勒索行为，可以在个案中按照比例缴纳一定的保证金，再由在案件审理过程中评判。如果在审理中发现确实存在上述现象，则可以将保证金没收并上缴至环保彩票公益金当中。

（三）建立原告胜诉奖励制度

关于原告胜诉奖励制度最早出现于古罗马时期。罗马法规定，被告所付的罚金归国库，但起诉者可得一定的奖金。美国的“赏金猎人”制度则是为了弥补环保NGO进行环境民事公益诉讼所耗费的人力、时间等无形成本而设计的，主要是通过人为的设计激励机制，来对主动启动环境民事公益诉讼程序的环保NGO进行额外的奖励。[4]为了加强其资金保障，美国还设立了环境民事公益诉讼基金，通过大量的财政拨款来填补环境民事公益诉讼成本消耗。

尽管新《环境保》规定，提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益，对于其中的“牟取”一词的释义应当是以不正当的或者非法的手段取得利益。那么此条规定的意义是为了防止环保NGO

以非法的途径获取利益，与建立原告胜诉奖励制度并不冲突。适时地建立环境民事公益诉讼原告胜诉奖励制度，从企业所缴纳的环境治理费用中，使环保NGO在胜诉案件中获得一定比例的奖励，让其在付出时间成本的同时，也可以获得一定的物质利益，以此激发环保NGO提起环境民事公益诉讼的积极性。

原告胜诉奖励机制还可以包括一些精神层面上的奖励，比如在一些具有重大影响力的环境污染

窑13窑

长治学院学报

案件中，当原告环保NGO胜诉之后，国家环保部门的贡献，这样也会让环保NGO获得一定的成就感，提高他们提起环境民事公益诉讼的积极性。在获得一定的声誉之后，社会对于环保NGO的认同感也入到我国的环境保护事业当中来，为我国生态文明建设增光添彩。

参考文献：

度完善［J］.中国，2019，（11）:50-54.［2］王旭光.王展飞.中国环境公益诉讼的新进展［J］.

法律适用，2018，（6）:6-17.探究［D］.甘肃学院，2018.

［4］胥楠.王育才.环境民事公益诉讼激励及域外借

鉴［J］.生态经济，2017，33（11）:206-210.

可以给予一定的荣誉奖励，以表彰其在环保事业中［1］江必新.中国环境民事公益诉讼的实践发展及制

会相应地增强，就会吸引越来越多的民众与资金加［3］刘思超.环保NGO提起环境民事公益诉讼问题

WangYi

（LawSchoolofLanzhouUniversity，LanzhouGansu730000）

ItisofpositivesignificanceforecologicalenvironmentprotectionandgovernancethatenvironmentalNGOsbringenvironmentalcivilpublicinterestlitigationaccordingtolaw,butinpracticetherearedifficultiesfacedbyenvironmentalNGOs,suchasstrictqualificationrequirements,highcostoflitigationandshortageoftheirownfunds,whichhaveseriouslyaffectedtheenthusiasmofenvironmentalNGOtoparticipateinenvironmentalcivilpublicinterestlitigation.Thearticleholdsthatweshouldestablishtheplaintiff'swinningawardsysteminordertogivefullplaytotheimportantroleoftheenvironmentalNGOsintheenvironmentalcivilpublicinterestlitigation.ItistoimprovethemechanismofenvironmentalcivilpublicinterestlitigationbroughtbyenvironmentalNGOsandtosolvethedifficultiesfacedbyenvironmentalNGOs,anditisnecessarytoappropriatelyrelaxthescopeofeligibleenvironmentalNGOandsupportpublicinterestlitigationthroughenvironmentalpublicinterestlottery,toestablishthesystemofrewardingtheplaintiffforwinningthelawsuit.

environmentalNGO;environmentalpublicinterestlitigation;environmentalpublicinterest

lottery;rewardingsystemforwinningthelawsuit

（责任编辑秦楼月）

窑14窑