开发研究２０１７年第１期 推动农村土地制度逐步形成 “三权 ●■●■…－＿●，●、Ｊ 分置＂格局研究 张克俊 （四川省社会科学院农村发展研究所，成都６１００７２） 提要：从中国农村土地产权制度变迁的角度考察，“三权分置”的农村土地产权制度的形成具有客观必然性，是规模经济 发展的内在驱动力，农村劳动力不断分化与转移的拉动力，新型农业经营主体不断发展的需求力，基层、地方与相结合的推 动力，这“四力”共同作用的结果。农村土地产权制度要逐步形成“三权分置”格局，必须从落实集体土地所有权、稳定承包权、放 活经营权三个维度着手完善有关制度，即要以落实处置权、集体成员权为重点落实集体所有权，以确权颁证、探索土地承包关系 长久不变的具体实现形式为重点稳定土地承包权，以赋权、开放经营权人、推进抵押、鼓励有序流转为重点放活土地经营权 要 通过科学界定“三权”的权利边界和关系、加快建立土地确权登记颁证制度、建立健全土地流转规范管理制度、构建新型经营主 体扶持体系、适时修改相关法律法规等来保证“三权分置”的有效实施。 关键词：农村土地制度；三权分置；驱动因素；实施保障 中图分类号：Ｆ３０１．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３—３６３７（２０１７）０１—００１８—０８ ＤＯＩ：１０．１３４８３／ｉ．ｅｎｋｉ．ｋｆｙｊ．２０１７．０１．００４ 一、引言 权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称‘三权’） 在改革开放之初，我国实行了将农村土地分离为 分置并行” ，为我国土地制度创新指明 方向。农 集体所有权和农户承包经营权的家庭联产承包责任 村土地“三权分置”符合生产关系适应生产力发展的 制，是对计划经济时期“集体所有、集体经营”“两权 客观规律，遵循了我国农村土地制度变迁的路径依赖 合一”的土地制度的重大创新，由此释放出该项制度 特征，展现出以家庭经营为基础，“统分结合”的农村 创新的巨大潜能，创造出在短短几年时间里就解决我 基本经营制度的持久生命力，有利于进一步明晰土地 国几亿农民的吃饭问题这个世界减贫史上的奇迹。 产权关系，更好维护农民集体、承包农户、第三方经营 但是，随着工业化、城镇化的深入推进，农村劳动力不 者的权益，促进土地资源更加集约高效利用，提高土 断转移，承包农户无力耕种土地的问题十分突出，农 地产出率、劳动生产率、资源利用率，构建新型农业经 民流转土地的现象日益增多。目前在全国２．３亿承 营体系，发展多种形式的适度规模经营。 包农户中，约３０％超过７ ０００万农户已流转了土地， 实际上，农村土地“三权分置”并不是今天才出 东部沿海发达省份这一比例超过５０％，“家家包地、 现的现象，随着近一二十年来农村劳动力不断转移而 户户种田”的局面已经发生了很大的变化，农地承包 出现的农村土地流转现象增多，我国一些地区在２０ 主体与经营主体分离成为普遍趋势，家庭农场、专业 世纪末就开始了“三权分置”改革试验，但是，学术界 合作社、农业企业日益成为实际的农业生产经营者。 尤其是法学界对“三权分置”有不同看法，有的认为 在这种情况下，农村土地制度向何种方向变迁，是广 “三权分离”是经济学主导农地改革的形象表 大承包农户和实际农地经营者十分关注的问题。党 述，存在明显的法学逻辑悖论 ；土地所有权派生出 巾央提出的“顺应农民保留土地承包权、流转土地经 土地承包经营权后，无法再生发具有他物权性质的 蓠权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营 “土地经营权”，“三权分置”不符合他物权的生成逻 】８ 扶贫与农村发展 辑 ３ Ｊ。那么，农村土地制度向“三权分置”演化而不 规模经济理论告诉我们，任何一个经济主体都必 是向其他方向演化的动因是什么？这是需要进一步 须达到合理的经济规模，才能提高全要素生产率，降 阐释的问题。另一方面，在农村土地制度“三权分 低单位产品成本，获得规模效益。农业虽然具有不同 置”实践过程中，存在所有权、承包权、经营权的权利 于其他产业的自然再生产与经济再生产相结合的特 关系没有很明确的规范，产生了集体所有权落实不 点，规模经营的最佳适宜度、组织形态与其他产业不 够、农户承包权被侵害、经营权的权利没有在法律和 同，但讲究规模经济的规律也不例外。在实施“两权 上体现等一系列问题，造成了农民集体、承包农 分离”的家庭联产承包责任制时，针对农村人口众多、 户和经营主体的系列矛盾，使承包农户不能放心流转 耕地少，土地担负农民最低保障功能，各地采取了按 土地、经营者不敢放心投资土地，影响了规模经营和 人口、土地地块好坏搭配的均分方式来保证公平，其 农业现代化的发展。因此，有必要研究如何进一步落 实集体所有权、稳定承包权、放活经营权的有关问题， 才能更有效推动“三权分置”格局的有序形成。 二、农村土地制度向“三权分置”演化的驱动 因素 新中国成立以来，我国农村土地产权制度经历了 土地改革时期的私有私用、合作化时期的私有共营、 人民公社化时期的公有公营、家庭联产承包责任制度 几个阶段。随着时代的变迁，集体所有、家庭承包“两 权分离”的农村土地制度日益显现出制度红利收益递 减、成本递增的弊端。农村土地产权制度向何种方向 变迁，学术界曾经争论不休，主要有三种看法：一是农 村土地产权制度向私有化方向变革；二是农村土地产 权制度向国有永佃制方向变革；三是完善“两权”分 离和家庭承包的农村土地制度。从制度经济学分析， 中国农村土地产权制度向私有化或者国有化的方向 演进，意味着制度变迁的轨道根本转换，其成本十分 高昂，收益具有不确定性、风险极大，而沿着由“两权 分离”逐步向“三权分置”的变迁方向演进，不仅收益 较大而且成本相对较低，更是制度变迁中路径依赖特 性的必然结果。根据制度变迁的路径依赖理论，我国 在改革开放初期农民选择了“两权分离”的土地产权 制度，一旦农民做出了这种选择，在规模经济、学习效 应、协调效应、适应性预期以及既得利益约束等因素 的作用下，只会导致该制度沿着既定的方向不断得以 自我强化，这种“既定方向”就是不改变土地集体所 有、家庭承包的性质。在此前提下，由于规模经济发 展的内在驱动力，农村劳动力不断分化与转移的拉动 力，新型农业经营主体不断发展的需求力，基层、地方 实践与顶层设计相结合的作用力共同驱动，导致 农村土地“家庭承包、家庭经营”逐步转变为“家庭承 包、多元经营”，从而使“三权分置”的农村土地产权 制度逐步形成。 （一）规模经济发展的内在驱动力 结果导致每户农民承包的土地面积都很小并且十分 细碎化。在农民温饱还未解决、承包的土地只是为其 提供粮食等基本保障功能的情况下，这种小而分散的 土地通过发挥农民精耕细作的积极性，最大限度地起 到了保障家庭生活的作用。但是，一家一户小生产的 经营方式即便再“精耕细作”，其劳动生产率水平也 低下，对家庭收入的贡献十分有限。如在２０１３年农 业劳动生产效率分别为第二产业的１／５，第三产业的 １／４；２０１４年农民人均纯收人中来自农业家庭经营的 比重已下降到３１．８％。由于农民家庭小块土地受无 规模效益的根本制约，进一步强化了传统农户就业的 多元化和农业经营的兼业化、副业化乃至向自然经济 倒退的趋势。据全国农村观察点调查，１９９３－－２０１３ 年纯农户比重由４９．９０％下降到３９．６５％，非农户和 兼业农户比重巳达６０．０５％。规模经济的客观规律 驱动农民转变土地利用方式，寻求农业规模经营的有 效实现形式，由此在实践中探索出了土地股份合作 社、家庭农场制、按户连片耕作制、农业共营制、土地 托管等多种形式的规模经营。这些形式的规模经营 实际上在很大程度上已经呈现出承包权与经营权分 离的态势。 （二）由城镇化带动的农村劳动力不断分化与转 移的拉动力 在传统的城乡分割的二元经济制度下，受户籍制 度的，农民难以通过向城市转移而只能困守土 地，农村土地沉淀了过多的劳动力而出现大量剩余， 土地与劳动力要素错配，农业的专业化和农民的分工 分业长期处于停滞状态。改革开放以来，随着城乡二 元制度逐步被打破，农民的身份属性不再稳定和固 化，给予其对各种就业就会进行比较和选择的机会， 结果是促进了农民的分工分化：一部分农民在比较各 种机会成本和预期收入后转移到城镇从事二、三产 业，成为以获得非农收入为主要来源的农民工；一部 分农民则因各种原因仍在农村以农业收入为主要来 １ ９ 开发研究２０１７年第１期 源，有的还成为专业农户；还有一部分农民分化为个 定的经营预期，必然对土地长期投资缺乏积极性，不 体劳动者、个体工商户、私营企业主等。在这种分工 少还采取损害土地地力和持续利用的掠夺式生产经 分化中，农民工是最大的群体，２０１５年全国农民工数 营方式。要解决新型农业经营主体对土地的需求、农 量达到２．７７亿人，其中本地农民工１．０９亿人，外出 民流转土地经营权而不失去承包权问题，只有实现土 农民工达到１．６９亿人 Ｊ。虽然进城务工的农民已常 地承包权和经营权的分离。 年在城市从事非农产业，但其户籍所在地还有一块承 新型农业经营主体对金融配置提出了更高要求。 包地，形成与土地日益分离、无力耕种的现实，大多意 新型农业经营主体从事的是现代农业，相应对融资的 愿通过流转实现财产性收入。另一方面，虽然城乡户 需求量大并且更为迫切，但在融资的过程中普遍缺乏 籍、教育、医疗等方面的一体化正在推进，但基础并不 抵押物。土地是农村最大的资产，但在“两权分离” 太稳固，城市就业还不稳定。在这种现实压力下，进 城务工农民面临诸多风险，土地就成为维持就业和生 计的最后一条“退路”，由此造成了普遍不愿放弃承 包地的心态。农村劳动力大量转移后承包主体与经 营主体日益分离、农民愿意流转土地经营权而又不愿 意放弃承包地占有的现实矛盾，造成农民对土地流转 多以短期出租、转包等灵活而又不规范的方式进行， 这说明承包权与经营权统一的产权结构不仅对土地 流转的长期性、稳定性造成了不利影响，而且对农村 劳动力转移和农民工市民化形成了不可忽视的干扰， 客观上产生了承包经营权再次分离的要求。 （三）新型农业经营主体不断发展的需求力 在城乡经济一体化背景下，尽管市场化就业机制 选择的结果使大量的农民特别是青年农民不愿务农， 转化为农民工乃至退出土地经营成为市民，但是，在 消费结构变化下农业作为一种多功能产业又日益显 示出投资经营价值，不仅推动着已有的传统农户、兼 业农户向规模化的专业大户、家庭农场转变，而且在 更广阔的空间吸引更多的业主和工商资本到农村投 资经营农业。于是，新型农业经营主体在我国各地大 量涌现。目前，各级农业部门认定的家庭农场达 ２８．８万家，依法登记的农业合作社１５０多万家，农业 产业化龙头企业１２．６万家 。 新型农业经营主体对土地资源配置提出了更高 的要求。由传统承包农户转变为专业大户、家庭农场 的新型农业经营主体，虽然在实行家庭联产承包责任 制之初也按家庭人口平均数承包了土地，但很显然还 需要流入相当数量的土地才能满足适度规模经营的 要求。对于集体经济组织外的城市工商资本和外来 经营业主，必须完全依靠从承包农户手中流入土地并 相对集中连片才能实现规模化、集约化经营。但是， 在流转土地过程中作为农地实际的经营者究竟拥有 什么权利，与承包农户的关系是什么，一直界限不清、 纠纷不断、毁约频繁。由于新型经营主体没有长期稳 ２０ 的土地制度下用土地承包经营权进行抵押融资在法 律上受到严格，金融机构也面临处置上的困难， 使土地的融资功能难以发挥出来。实现承包权与经 营权的分离，农民流转的只是土地经营权，新型农业 经营主体用做抵押、担保的客体只是土地经营权而非 承包权，在贷款到期，土地经营权无法偿还债务时，金 融机构收回的仅是土地经营权，承包权始终掌握在农 户手中，这样既满足了新型农业经营主体的融资需 求，发挥了土地的权能，又保障了农民土地承包权益。 （四）基层、地方实践与顶层设计相结合的 作用力 农村土地“三权分置”改革作为一个重大制度创 新，这种制度创新也正如改革开放初期实行的“两权 分离”的家庭联产承包责任制一样，是基层、地方不断 实践探索与高层明确肯定和推动相结合、诱致性 制度变迁与强制性制度变迁相结合的结果。 农村土地制度“三权分离”的探索在２Ｏ世纪９０ 年代以来就在安徽、四川、重庆、江西、浙江等一些地 方展开，但是，土地承包经营权能否做到更大范围的 二次分离，还需要决策层的明晰、认同和推动，并 在实践的基础上转化为正式制度安排。自２０１３年以 来，农村土地“三权分置”改革已得到高层的充 分肯定。*总先后指出，“深化农村改革，完 善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、 承包权、经营权三者之间的关系”，“把农民土地承包 经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分 置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新”，“我 们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权 和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分 置、经营权流转的格局” 。 对农村土地“三权分置”改革的要求已经转 化为文件。２０１４年，１号文件指出“在落实 农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放 活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵 扶贫与农村发展 押融资”【 。２０１４年１１月，颁发的《关于引导农 整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进 村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意 行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、 见》规定：“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、 非法改变土地用途等行为；有权对承包农户土地流转 土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实 进行管理，要求向农民集体书面备案，转让土地承包 现形式。” ２０１５年，１号文件指出，“抓紧修改 权时需要经农民集体同意；有权在集体土地被征收时 农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保 就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。 持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集 农民集体在行使土地所有权相关权能时，针对的对象 体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关 不仅包括承包经营农户，更应包括由承包经营权分离 系” Ｊ。２０１６年１号文件提出，要“稳定农村土 出来的土地经营权人。为防止集体土地所有权在行 地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活 土地经营权，完善‘三权分置’办法，明确农村土地承 包关系长久不变的具体规定”¨ 。因此，通过基层、 地方与结合共同推动的作用力，必将加快“三权 分置”的农村土地产权结构在更大区域范围内形成。 三、以完善“三权”为主线推动“三权分置”格局 的有序形成 我国各地在推动土地流转而逐步形成“三权分 置”过程中，也产生了集体所有权“虚置”，农户承包 权不稳固，农地经营权如何在法律上得到认可和 体现，农民集体、承包农户和经营主体之间的利益矛 盾等一系列问题，影响了农业规模经营和现代化的发 展。在“三权分置”中必须进一步完善农村集体土地 所有权、农户承包权、土地经营权，才能使“三权分 置”的实践更加有序发展。 （一）以落实处置权和集体成员权为重点“落实 集体所有权” 农村土地集体所有制兼顾了国家、集体和农民的 利益，是符合我国国情的有效的制度安排，是农村基 本经营制度的根本，在我国现行的法律中具有不 可动摇的地位。在实行“两权分离”的家庭联产承包 制过程中，比较注重强化土地承包经营权的物权性 质，但对集体土地所有权落实不够，虚置现象比较突 出，特别是被有些地方、外来组织和强势群体随 意乱占、侵害集体土地权益的现象较为普遍。“三权 分置”下承包主体和经营主体１３益分离，大大增加了 范围更广、构成更为复杂的多元经营主体，侵害农民 集体土地权益的风险可能会上升，面临更为复杂的 “落实集体所有权”问题。 “三权分置”下“落实集体土地所有权”，核心是 落实处置权，主要包括发包权、调整权、使用监督权、 流转管理权、收益和补偿取得权、收回权等。土地集 体所有权的权利主体——农民集体，有权依法发包集 体土地；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调 使时被少数村干部垄断，在集体土地承包方案制定、 集体土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、土 地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费 用的使用和分配办法等方面，要形成由“本集体成员 决定”的具度规范，通过建立健全集体经济组织 民主议事机制，保障集体成员的知情权、决策权、监 督权。 落实集体所有权需要加快界定农民的集体成员 权。我国《物权法》特别强调，集体所有权是农村集 体经济组织的“成员集体”享有的权利，落实集体所 有权必须落实在集体经济组织成员上，才能解决集体 所有权虚化和模糊问题。在当今城乡人口流动加强、 农村社区开放性越来越大、外来人口越来越复杂的情 况下，面对集体资产占有、使用和收益的矛盾，界定农 民集体成员权十分重要。对于如何界定集体组织成 员权，目前学术界存在较大争议，有学者提出，集体成 员资格的确定，属村民自治权的范畴，应排斥外部政 治机构和国家法律的干预 １ ；也有学者指出，将该决 定权交由村民自治，势必会导致实践中侵犯权益情形 的发生，也会导致不同地方采取不同标准，应将该决 定权归属于法律 。集体经济组织成员权不仅关系 土地承包权的享有，还涉及宅基地使用权、集体收益 权等其他类型权利的获得，关系重大，国家和法 律应该对集体成员资格的取得，权利义务，行使、丧失 的条件等做出原则性的规定，同时又给村民发挥自治 作用留下较大空间。从实践来看，界定农民集体成员 权以某一时间节点为准，把确定成员权中的矛盾交给 村民自治组织处理，并把成员权做成“股权”加以固 化，按照“增人不增地、减人不减地”的原则落实到家 庭，是一种较好的形式。在界定集体经济组织成员的 基础上，要加快推进农村集体资产的清产核资和股份 量化工作，把“集体所有”的资产真正量化到每一个 集体经济组织成员。 落实集体所有权，需要重塑集体经济组织。在我 ２１ 开发研究２０１７年第１期 国集体土地所有权主体为农民集体中，具体体现为乡 目前，全国已有２ ３００多个县（市、区、旗）开展了农村 镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种形 土地承包经营权确权登记颁证试点，涉及２．４万个乡 式。我国《物权法》第６０条规定，属于村农民集体所 镇、３８．５万个村，完成承包耕地确权登记面积４．７亿 有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行 亩 。但是有些地方为了赶进度，存在工作粗糙、确 使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的， 权质量不高的情况。该工作必须遵循坚持进度、服从 由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行 质量的原则，高标准把握确权登记颁证质量关，真正 使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经 厘清集体与农户之间的土地关系。要扩大整省推进 济组织代表集体行使所有权¨ 。现实是，集体经济 土地承包经营权确权登记颁证的试点范围，掌握好确 组织功能在实施家庭联产承包责任制以来不断被弱 权确地到户与确股不确地的范围，总体上应确权确地 化，许多地方已经不复存在，实际上由村民委员会代 表集体行使，但村民委员会是一个村民自治组织而不 是经济组织，由此产生村干部垄断、侵占集体土地权 益等许多问题。在“三权分置”改革中，要加快集体 经济组织建设，推进集体经济组织与村民自治组织的 分离，重塑集体经济组织治理结构，适时修改相关法 律，明确农村集体经济组织的代表与其在法律上的 地位。 （二）以确权颁证、探索土地承包关系长久不变 的具体实现形式为重点，稳定和保护农户承包权 稳定和保护农户承包权必须赋予承包农户对承 包土地更加稳定和有保障的权能。农户享有土地承 包权是由集体经济组织成员资格所决定的，如果限 制、取代和非法剥夺农户的土地承包权将产生极其严 重的后果。同时，农村集体土地承包权只能属于农民 家庭，并只能采取农民家庭承包的方式，这是由我国 农村土地农民集体所有和基本国情所决定的。近年 来尽管不断出现新的农业经营主体如农业公司、外来 业主等，但始终不能取代农民家庭的土地承包地位。 农村土地“三权分置”改革没有改变农户家庭承包的 性质和地位，在“三权分置”下承包农户对承包土地 具有占有、使用、流转、抵押、退出等各项权能，即有权 自己占有、使用承包地自主组织生产经营和处置产品 并获得收益，有权依法依规建设必要的农业生产、附 属、配套设施，有权通过转让、互换、出租、转包、人股 或以其他方式流转承包地并获得收益，有权依法依规 就承包土地经营权设定抵押，有权自愿有偿退出承包 地。农户承包土地如果被征收，有权依法获得相 应补偿并获得社会保障费用等。当农户进城成为市 民时，不能以退 土地承包权作为农民进城落户的 条件。 积极开展承包地的确权登记颁证工作，是稳定和 保护承包权的基础工作，是将集体土地承包经营权落 实到本集体经济组织内每个农户实实在在的措施。 ２２ 到户，从严掌握确权确股不确地的范围。一般只能在 劳动力转移比较充分，农民以二、三产业收人为主，土 地已经实现入股成立股份合作社，土地成片整理和规 模化集中流转的地方，在尊重农民自愿的前提下，才 可以实行确股不确地的方式。要利用确权到户的时 机，把确权与土地互换结合起来，鼓励和引导农户自 愿互换承包地块，由“小块并成大块”实现连片，最大 限度解决土地承包初期“细碎化”问题，为规模经营 创造条件。 对土地承包关系长久不变的表现形式做出明确 规定。随着我国土地确权工作的陆续完成，农村土地 产权得到固化，形成了以“长久不变”为基础的土地 产权制度，但是在实践中土地产权固化与乡村人口变 化的矛盾更加凸显出来，必须对“长久不变”的内涵 进行界定和具体实现形式做出规定。目前，学术界、 有关部门和基层干部、农民群众对“长久不变”的理 解存在很大差异和分歧，而国家关于土地承包关系 “长久不变”的含义和期限还没有任何明确说明，这 可能会激化今后更大的人地矛盾。土地承包关系“长 久不变”不能简单地理解为土地承包期限一直延续下 去，更不能理解为私有化，可理解为坚持农村土地集 体所有制和家庭承包经营制度不动摇，依法赋予农民 更加充分和更有保障的土地承包经营权，使现有土地 承包形成的全部权利义务关系保持稳定，承包方在二 轮承包期满后继续承包。国家应适时就二轮承包期 满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方 案，建议参照国有土地使用权，规定长久不变的期限 在７０年，时间起点以土地确权颁证的时间为起点。 应当指出的是，“三权分置”下土地承包权与经 营权承载的功能不一样，要对土地承包权的流转做ｆ｝－ 。土地承包权是一种身份权、资格权，只有具备 集体经济组织成员身份的人才有资格获得土地承包 权，其他不是集体经济组织的人是不可以获得承包权 的，主要目的是给予农民社会保障、维护集体经济组 扶贫与农村发展 织的稳定性。因此，土地承包权虽然也可以流转，但 大化地发挥土地经营权的价值，又能满足土地经营权 不能市场化，流转的方式只能是转让、互换、继承、退 人从事规模经营所需的融资问题。当前推进土地经 出等，流转的对象只能在集体经济组织内部。在承包 营权抵押融资面临的主要障碍是缺乏立法支撑、土地 农户已经转移到城镇不需要承包权的条件下，要积极 经营权价值评估困难、土地经营权处置困难，金融机 探索承包权有偿退出给集体经济组织的有效机制。 有序流转为重点，放活土地经营权 构参与的积极性不高。要适时修改《担保法》《物权 权抵押的条款，建立土地经营权价值评估机构，加强 （三）以赋权、开放经营权人、推进可抵押、鼓励 法》《土地管理法》等相关法律中土地承包经营 “三权分置”模式的核心是在农民的土地承包经 专门人才培养，出台土地经营权价值评估的标准和技 营权之上建立了另外一个“经营权”，是针对现有承 术流程，加快出台土地经营权处置的实施方法，建立 包人之外的第三人进行土地耕作经营活动的权利。 在完善“三权分置”过程中要赋予经营主体更有保障 的土地经营权，依法维护土地经营权人从事农业生产 所需的各项权利，包括对流转土地依法享有在一定期 限内占有、使用流转土地自主从事农业生产经营并获 得相应收益的权利，经承包农户同意进行改良土壤、 建设农业生产附属配套设施的权利，经承包方同意进 行再流转和抵押担保的权利，在流转合同到期后按照 同等条件优先续租承包土地的权利，当流转土地被征 收时土地经营权人要求地上附着物及青苗补偿的权 利。要加强对土地经营权的保护，支持新型经营主体 提升地力，改善农业生产条件。 放活土地经营权，必然要对土地经营权人的身份 和范围进行拓展。与土地承包权的获得有严格的资 格审核、只有集体经济组织内部的成员才有资格获得 不一样，土地经营权人的身份可以是集体经济组织内 的其他人，也可以是集体经济组织以外的单位或个 人，只要有耕种农地的意愿，遵守土地的农业用途性 质，就可以通过各种土地流转方式获得土地经营权， 因而土地经营权人具有开放性，可以不是农民身份的 城市人、工商资本、外来业主等。随着农村劳动力的 不断转移和人口城镇化步伐的持续推进，今后承包权 与经营权分离现象将会更为突出，破解“谁来种田” “怎样种田”的问题将更为迫切。要不断完善新型职 业农民培育、认定、扶持体系，大力培育新型职业 农民；制定和完善财政、金融、户籍、社保等方面的激 励，吸引大中专毕业生、退伍军人、返乡农民工等 人才从事农业生产经营；大力培育专业大户、家庭农 场、专业合作社、农业企业等多元化农业经营主体，使 之成为我国推进规模经营的主要力量。 实现农村土地经营权可抵押，是放活土地经营权 的重要方式。农村土地经营权具有可抵押性，是土地 承包权和经营权分离后的一项极其重要的权能。允 许土地经营权在流转期限内进行抵押担保，既可以最 土地经营权抵押担保风险基金，构筑土地经营权抵押 担保的风险防范机制。 放活土地经营权，核心是鼓励农户承包地依法采 取出租、人股、土地托管、代耕代种等多种形式向新型 农业经营主体集中，发展适度规模经营。应当注意的 是，鼓励土地经营权流转，不能采取行政命令下指标、 强行推进农民流转土地经营权的方式，必须坚持依 法、自愿、有偿的原则，把握好土地经营权流转、集中 和规模经营的度，做到与农业社会化服务水平提高相 适应，与农村劳动力转移的规模和速度相适应，与农 业科技进步和生产手段改进程度相适应。 四、确保农村土地“三权分置”有序实施的 建议 农村土地“三权分置”是我国继家庭联产承包责 任制后农村改革的又一重大制度创新，但是农村土地 “三权分置”不是一步就能完成的，涉及农村劳动力 转移的程度、新型农业经营主体发育的程度、农业生 产力发展的程度等多方约束。同时，推进农村土地 “三权分置”过程中还面临一些突出问题和障碍，主 要表现为：一是农村土地“三权分置”没有法律上的 依据。目前，我国的《土地承包法》《物权法》等相关 法律根据的是“两权分离”下的农村土地承包制度， 主要对集体所有权、农户土地承包经营权的性质和权 能进行法律规定，而对“三权分置”目前还没有法律 上的依据，必然涉及法律的修改问题。二是“三权分 置”后的承包权和经营权的性质问题。在“两权分 离”下承包权是成员权，只有集体经济组织成员才有 获得承包土地的资格，农户实现成员权资格获得承包 土地后就转化成了土地承包经营权。那么“三权分 置”后的承包权与“两权分离”下的承包权有什么区 别？是成员权还是类似于承包经营权的物权，需要进 一步探讨。同时，“三权分置”后的农地经营权的性 质是什么？无论是物权还是债权都有矛盾？如果是 物权，与目前农村土地流转多数采取的是租赁方式相 ２３ 开发研究２０１７年第１期 矛盾，因为经营者以租赁方式取得的租赁权只是债权 完善相关，及时提供确权登记成果，有力保护农 而不是物权。如果“三权分置”后的农地经营权是债 民的集体土地权益。按照稳定土地承包关系、以确权 权又与农地经营权抵押发生矛盾，因为债权只能质押 确地为主、以农民群众为主体、坚持进度服从质量、依 不能抵押，只有物权才能抵押。如果农地经营权不能 法依规有序操作的原则，加快推进农村承包地确权登 抵押，可能又与解决经营者的融资问题产生矛盾，“三 记颁证。健全承包合同取得权利、登记记载权利、证 权分置”的效果将大打折扣。三是“三权分置”后承 书证明权利的确权登记制度。建立健全土地承包经 包者和经营者的利益关系如何处理。“三权分置”后 营权信息应用平台，实现对土地承包合同、登记簿和 必然涉及承包权和经营权的权利重新分割问题，如果 权属证书管理的信息化，构建承包合同网签管理系 处理不当，就可能会造成要么侵害承包农户的利益， 统。做好土地承包经营权确权登记颁证与不动产登 要么第三方经营者没有稳定的经营预期。同时，“三 权分置”后国家对农业支持的该如何调整？如果 农业补贴继续瞄准承包农户，那么显然对推进农业规 模经营不利；如果对承包农户的补贴减少乃至取消， 那么显然承包农户不赞成。四是农村土地“两权分 离”与“三权分置”长期并存带来的问题。在今后相 当长一段时期内并不是所有的承包农户都流转土地， 仍会有相当部分承包农户自己经营土地，这就会在实 践中客观存在既有承包经营权，又有承包权、经营权 等各种权属，造成权属关系更为复杂，也给法律和政 策的调整构成了极大困难。例如，目前对承包农户的 土地承包经营权进行了确权颁证，那么“三权分置” 后还需不需要对承包农户的承包权进行确权登记？ 在“两权分离”与“三权分置”并存的条件下，既允许 承包农户的土地经营权进行抵押，也允许第三方经营 者的土地经营权进行抵押，这两种抵押在价值评估、 抵押物处置上有何区别，这些都是应当考虑的问题。 因此，农村土地“三权分置”是一个系统性工程，需要 统筹谋划、稳步推进。为确保“三权分置”有序实施， 提出如下建议。 第一，科学界定“三权”的权利边界和权利关系。 在“三权”关系中，集体所有权是根本，农户承包权是 基础，土地经营权是关键，这三者统一于农村的基本 经营制度。要鼓励通过实践探索和理论创新，尽早明 确所有权、承包权、经营权在占有、使用、收益和处置 方面的权利边界、权利内容和权利关系，确认“三权” 权利主体的地位、权利归属和应承担的责任，不断健 全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土 地产权制度。规定农地经营者的范围和条件，土地经 营权的取得方式、权利内容、权利期限、权利的、 行使权利的条件以及价值评估、抵押与处置、权利的 收回等。 第二，建立土地确权登记颁证制度。在集体土地 所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上，进一步 ２４ 记工作的有效衔接。鼓励通过流转合同鉴证、交易鉴 证等多种方式对土地经营权予以确认并给予颁证登 记，促进土地经营权功能更好实现。 第三，建立健全土地流转规范管理制度。加快构 建流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易，逐步 实现涉农县（市、区、旗）全覆盖，强化信息发布、产权 交易、法律咨询、合同备案、权益评估、抵押融资、 纠纷仲裁等服务机制，推进农村产权流转交易信息化 建设。加强土地流转合同管理，引导流转双方使用合 同示范文本；加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体 系建设，完善农村土地承包调解机制。完善工商资本 租赁农地监管和风险防范机制，建立工商资本租赁农 地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中 事后监管等制度。健全程序规范、便民高效的农地使 用监管体系，强化各级在土地流转中的监管责 任，抓住农地用途监管这个核心，防止耕地经营“非粮 化”倾向，严厉查处违法“非农化”行为。 第四，大力发展土地股份合作社。通过承包农户 的土地经营权人股而建立的土地股份合作社，既没有 改变承包农户与集体经济组织的承包关系，又能够实 现承包权与经营权的有效分离，还是一种物权性的流 转，可以有效解决土地流转方式与抵押的相容问题， 是“三权分置”的有效实现形式。虽然目前通过土地 人股而实现土地流转的比重还比较低（２０１３年仅占 ５．８９％），但在我国一些地方建立的土地股份合作社 已经展示出这一经济组织治理的有效性。随着各项 制度的不断完善，土地股份合作社具有较大的发展前 景，应在上大力支持其发展，并规范其内部治理 机制，有效维护股东权益。 第五，构建新型农业经营主体扶持体系。完 善新型农业经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持 等，加大对家庭农场、农民专业合作社、农业专业 化服务组织、产业化龙头企业等的支持力度。对 于农业综合补贴等与农地经营直接相关的补贴项目 扶贫与农村发展 应逐步转移到实际经营者身上，确保补贴的激励 作用最大限度地发挥出来。引导新型经营主体与承 包农户通过“公司十专业合作社＋家庭农场＋承包农 户”等建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农 业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合，鼓励 家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等 ［５］张红字．大力发展多种形式适度规模经营［Ｎ］．农民日报， ２０１５一叭一Ｏ５（０７）． ［６］孙中华．关于农村土地“三权分置”有关法律性问题的思 考［Ｊ］．农业部管理干部学院学报，２０１５（１８）：１—５． ［７］、印发．关于全面深化农村改革加快推进农业 现代化的若干意见［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１４一Ｏ１—１９）［２０１６—１２—０８］．ｈｔ－ ｔｐ：／／ｗｗｗ．ｆａｒｍｅｒ．ｅｏｍ．ｃｎ／ｘｗｐｄ／ｂｔｘｗ／２０１４０１／ｔ２０１４０１１９＿９＇３３６８５．ｈｔｍ． 联合与合作。健全新型职业农民培育制度，加快培育 新型经营主体。・ 第六，适时修改相关法律法规。在积极推进土地 ［８］、印发．关于引导农村土地经营 权有序流转发展农业适度规模经营的意见［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１４—１１—２Ｏ） ［２０１６—１２—０９］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｅｏｍ／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／２０１４—１１／２０／ｃ一 承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权 人股农业产业化经营等试点取得可推广、可复制的经 验基础上，加快《农村土地承包法》《物权法》《担保 法》《土地管理法》等相关法律修订完善工作，明确所 有权、承包权和经营权的法律地位。建议在修改《农 村土地承包法》时，在该法第五章规定的“农村土地 承包经营权”之后增加一节“土地经营权”为新的权 利种类，对经营权的取得、权利内容、行使权利的条 件、权利丧失和保护等进行法律设计。要明确村集体 经济组织和家庭农场发展的相关法律问题。 参考文献： ［１］印发．关于完善农村土地所有 权承包权经营权分置办法的意见［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１６—１０—３０）［２０１７— ０１—０６］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｒｎ／２０１６ —１０／３０／ｃ一 １１ １９８１５１６８．ｈｔｍ． ［２］申惠文．农地三权分离改革的法学反思与批判［Ｊ］．河北法学， ２０１５，３３（４）：２一ｌ１． ［３］单平基．“三权分置”理论反思与土地承包经营权困境的解决 路径［Ｊ］．法学，２０１６（９）：５６—６６． ［４］２０１５年农民工总量２．７７亿人增１．３％增速持续回落［ＥＢ／ ＯＬ］．（２０１６—０４—２８）［２０１６一ｌ２一Ｏ６］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｅｗｓ．ｃｏｒｎ／ ｇｎ／２０１６／０４—２８／７８５１５１６．ｓｈｔｍ１． １ １ １３３３９１９７．ｈｔｍ． ［９］、印发．关于加大改革创新力度加快农业现代 化建设的若干意见［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１６—０１—２８）［２０１６—１２—２１］．ｈｔｔｐ：／／ ｗｗｗ．ｆａｒｍｅｒ．ｅｏｍ．ｅｎ／ｕｚｔ／ｙｗｊ／ｇｅａ／２０１６０１／ｔ２０１６０１２８—．１ １７６６２２．ｈｔｍ． ［１Ｏ］．关于落实发展新理念加快农业现代化实现 全面小康目标的若干意见［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１６—０１—２７）［２０１６—１２— ０１］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｆａｒｍｅｒ．ｔｏｍ．ｃｎ／ｘｗｐｄ／ｂｔｘｗ／２０１６０１／ｔ２０１６０１２７— １１７６２５８．ｈｔｍ． ． ［１１］刘同君．新型城镇化进程中农村社会治理的法治转型——以 农民权利为视角［Ｊ］．法学，２０１３（９）：４４—５１． ［１２］蒋月，等．农村土地承包法实施研究［Ｍ］．北京：法律出版社， ２００６：１８０—１８２． ［１３］中华人民共和国物权法（２００７年３月１６日第十届全国人民 代表大会第五次会议通过）［ＥＢ／ＯＬ］．（２００７—０３—１９）［２０１６—１２— １５］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｅｎ／ｆｌｆｇ／２００７—０３／１９／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５５４４５２．ｈｔｍ． ［１４］韩长赋．土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创 新［Ｊ］．农村工作通讯，２０１６（３）：１９—２３． ［基金项目］国家社科基金重大项目“健全城乡发展一体 化的要素平等交换机制研究”（批准号：１４ＺＤＡ０３３）阶段 性成果。 ［作者简介］张克俊（１９６６一】，男，四川内江人，四川省社 会科学院农村发展研究所所长、研究员、博士生导师。 责任编辑：启方；校对：姜江
